Úrskurður
Ár 2011, miðvikudaginn 2. nóvember, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu L-9/2011.
Kæruefni
Með kæru sem barst málskotsnefnd þann 2. mars 2011 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 31. janúar 2011 þar sem umsókn kæranda um námslán vegna skólaársins 2010-2011 var synjað. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 3. mars 2011 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 21. mars 2011 og var afrit þess sent kæranda og honum jafnframt gefinn frestur til að koma að athugasemdum sínum. Athugasemdir hans bárust með bréfi dagsettu 4. apríl 2011. Þann 31. ágúst 2011 óskaði málskotsnefndin eftir frekari upplýsingum og skýringum vegna málsins. Bárust svör LÍN þann 12. september 2011.
Málsatvik og ágreiningsefni
Kærandi, sem er ríkisborgari frá ríki utan EES, fluttist til
Íslands í lok maí 2009 til að giftast konu sinni sem er íslenskur ríkisborgari.
Þau gengu í hjónaband á Íslandi þann í júní 2009. Kærandi var búsettur í ríki
utan EES áður en hann fluttist til Íslands en kærandi er skráður hjá Þjóðskrá
Íslands þann í desember 2009. Í lok ágústmánaðar 2010 hóf kærandi nám við
frumgreinadeild Háskólans í Reykjavík þar sem hann lauk einni önn áður en hann
hóf BSc-nám við sama háskóla í janúar 2011. Kærandi sótti um námslán til LÍN
sumarið 2010. Í ágúst 2010 var umsókn kæranda hafnað á þeirri forsendu að hann
hefði ekki verið búsettur á Íslandi í tvö ár samkvæmt upplýsingum úr þjóðskrá.
Kærandi hafði þegar í ágúst 2010 sagt upp starfi sínu og hafið undirbúning fyrir
nám sitt. Gerði hann ekkert í málinu á þessum tíma. Þegar kærandi hóf svo
BSc-nám sitt ákvað hann að láta á það reyna á ný hvort hann ætti rétt á að fá
námslán hjá LÍN. Hann sendi inn beiðni til LÍN í lok desember 2010 og óskað
eftir endurupptöku á umsókn sinni um námslán. Beiðni kæranda var hafnað með
úrskurði LÍN dagsettum 31. janúar 2011 með vísan til þess að kærandi hafi ekki
verið búsettur á Íslandi í tvö ár sem væri skilyrði þess að erlendir makar
íslenskra ríkisborgara væru lánshæfir hjá sjóðnum.
Sjónarmið
kæranda
Kærandi telur að umræddu tveggja ára viðmiði LÍN hafi verið
beitt á handahófskenndan hátt af hálfu sjóðsins. Kærandi bendir á að áður en að
hann hafi sent inn umsókn um námslán sumarið 2010 hafi eiginkona hans verið í
tíðum samskiptum við starfsfólk LÍN til að fá allar nauðsynlegar upplýsingar. Í
þeim samtölum hafi starfsmenn LÍN gefið eiginkonu kæranda í skyn að líklegt væri
að hann fengi námslán án þess að nokkur loforð væru gefin. Þá skoðaði kærandi
úthlutunarreglur LÍN ítarlega til að undirbúa umsóknina og tryggja að hann hefði
allar nauðsynlegar upplýsingar undir höndum. Í þeim gögnum sem hann hafði aflað
sér hafi hvergi komið fram að krafa væri gerð um að erlendir ríkisborgarar
þyrftu að hafa verið búsettir á Íslandi í að minnsta kosti tvö ár. Kom það ekki
fram á heimasíðu LÍN, í útgefnu efni á vegum stofnunarinnar, eða í samtölum
starfsmanna LÍN við eiginkonu kæranda. Umrætt skilyrði um tveggja ára búsetu
erlendra námsmanna sem LÍN segist fylgja hafi hvergi verið að finna á þeim tíma
sem kærandi sótti um námslán, hvorki á heimasíðu LÍN, né í öðru útgefnu efni á
vegum sjóðsins. Þá sé umrædda reglu heldur ekki að finna í lögum nr. 21/1992 um
Lánasjóð íslenskra námsmanna, reglugerð nr. 602/1997 um Lánasjóð íslenskra
námsmanna eða í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 2010-2011. Kærandi
heldur því fram að niðurstaða sjóðsins sem byggi á tilvitnaðri verklagsreglu LÍN
feli í sér íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun þar sem sjóðurinn taki ákvörðun um
rétt hans til að njóta námsaðstoðar. Íþyngjandi verklagsregla stjórnvalds á borð
við þessa verði að eiga sér stoð í lögum eða reglugerðum sem sé ekki fyrir
hendi. Þá verði reglur sem LÍN byggi úthlutun námslána á, þ.e. verklagsreglur
sjóðsins sem og úthlutunarreglur hans, að vera skýrar og aðgengilegar þannig að
námsmenn geti sjálfir kynnt sér rétt sinn til námsaðstoðar. Vísar kærandi m.a.
til laga nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingarblað og til 27. gr.
stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um þetta. Kærandi bendir á að
augljóst sé að birting slíkra reglna sé forsenda þess að menn geti gert
nauðsynlegar ráðstafanir og áætlanir um nám og námsframvindu og ef að reglurnar
liggi ekki skýrt fyrir geti það sett aðstæður námsmanna úr skorðum. Kærandi
bendir einnig á að íslensk stjórnskipan sé byggð á óskráðri grundvallarreglu,
lögmætisreglunni. Reglan feli annars vegar í sér að ákvarðanir stjórnvalda skuli
vera í samræmi við lög og hins vegar að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér
stoð í lögum. Af þessari reglu leiði m.a. að stjórnvöld geti almennt ekki tekið
ákvarðanir sem séu íþyngjandi fyrir borgararna nema að hafa til þess heimild í
lögum. Kærandi telur að verklagsreglur þær sem sjóðurinn styðji úthlutunarreglur
sínar við fullnægi ekki ofangreindum skilyrðum. Þá telur kærandi að 7. gr.
stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningarskyldu stjórnvalds hafi verið brotin
en hann var ekki upplýstur um umrædda verklagsreglu þegar hann leitað eftir
leiðbeiningum vegna væntanlegrar umsóknar um námslán.
Sjónarmið
LÍN
LÍN bendir á að í 6. mgr. 13. gr. laga um LÍN segi:
Menntamálaráðherra getur sett reglur um rétt íslenskra og erlendra
ríkisborgara til námslána á Íslandi og erlendis, þar á meðal vegna
þjóðréttarlegra skuldbindinga. Ákveða má að réttur til námslána, sem leiddur er
af 1. og 2. mgr., taki mið af tengslum við íslenskt samfélag eða
vinnumarkað.
Í úthlutunarreglum LÍN sé nánar fjallað um þetta í
grein 1.2.3 og þar segi m.a að ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu
(EES) sem hafa búsetu hérlendis vegna starfs síns, fjölskyldur þeirra og aðrir
sem séu eða hafi verið á þeirra framfæri, eigi rétt á námslánum eins og
íslenskir námsmenn. LÍN byggir á því að stjórn LÍN hafi skilgreint ákveðið
verklag í ágúst 2009 þar sem m.a. hafi verið ákveðið að erlendir makar íslenskra
ríkisborgara verði að hafa átt lögheimili á Íslandi í að lágmarki tvö ár af
síðustu fimm árum til að vera lánshæfir. Þar sem ljóst sé að kærandi hafi ekki
átt lögheimili á Íslandi að lágmarki í tvö ár af síðustu fimm árum fyrir upphaf
náms á skólaárinu 2010-2011, sem séu forsendur fyrir lánshæfi kæranda, hafi LÍN
synjað umsókn kæranda um námslán vegna skólaársins 2010-2011.
Niðurstaða
Í 1. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna kemur
fram að hlutverk Lánasjóðs íslenskra námsmanna er að tryggja þeim sem falla
undir lög þessi tækifæri til náms án tillits til efnahags. Í 13. gr. laga nr.
21/1992 sbr. breytingalög nr. 89/2008 er mælt fyrir um hverjir eiga rétt á
námslánum samkvæmt lögunum en þar segir:
Rétt á námslánum samkvæmt
lögum þessum eiga námsmenn sem eru íslenskir ríkisborgarar og uppfylla skilyrði
laga þessara og reglna sem settar eru með stoð í þeim. Sama gildir um námsmenn
sem eru ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu og fjölskyldur þeirra,
með þeim skilyrðum sem leiðir af rétti samkvæmt samningnum um Evrópska
efnahagssvæðið, sbr. ákvæði reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 1612/68 um frelsi
launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins, með síðari breytingum,
sbr. 1. gr. laga nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks
innan Evrópska efnahagssvæðisins. Ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu
sem starfa ekki sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur á Íslandi og
fjölskyldur þeirra öðlast fyrst rétt til námslána eftir fimm ára samfellda
búsetu á Íslandi, sbr. þó 4. mgr. Við mat á því hvort skilyrði 3. mgr. um fimm
ára samfellda búsetu á Íslandi sé uppfyllt skal litið fram hjá
skammtímafjarvistum frá Íslandi sem til samans fara ekki yfir sex mánuði á ári
eða fjarvistum í allt að tólf mánuði samfellt af mikilvægum ástæðum, t.d. vegna
meðgöngu og fæðingar, alvarlegra sjúkdóma, náms eða starfsnáms eða starfsdvalar
á Evrópska efnahagssvæðinu á vegum fyrirtækis sem hefur staðfestu hér á landi. Í
kjölfar lengri en tveggja ára samfelldrar fjarvistar frá Íslandi er unnt að
ávinna sér rétt til námslána að nýju með fimm ára samfelldri búsetu hér á landi.
Menntamálaráðherra getur sett reglur um námslánarétt eftirlaunaþega, öryrkja og
annarra launþega eða sjálfstæðra atvinnurekenda sem ekki uppfylla skilyrði 3.
mgr. um fimm ára samfellda búsetu á Íslandi. Námsmenn eiga ekki rétt á námslánum
samkvæmt lögum þessum njóti þeir sambærilegrar aðstoðar frá öðru ríki.
Menntamálaráðherra getur sett reglur um rétt íslenskra og erlendra ríkisborgara
til námslána á Íslandi og erlendis, þar á meðal vegna þjóðréttarlegra
skuldbindinga. Ákveða má að réttur til námslána, sem leiddur er af 1. og 2.
mgr., taki mið af tengslum við íslenskt samfélag eða vinnumarkað.
Í
athugasemdum með breytingalögum nr. 89/2008 kemur fram að 6. mgr. 13. gr. var
ætlað að koma í stað upphaflegu 1. og 2. mgr. 13. gr. laganna sem fjallaði um
rétt námsmanna frá Norðurlöndunum og um svokallaða gagnkvæmnisreglu sem fól í
sér að heimilt væri að láta ákvæði greinarinnar taka til einstakra annarra
erlendra ríkisborgara njóti íslenskir námsmenn sambærilegra réttinda í
heimalandi þeirra. Samkvæmt reglugerð nr. 478/2011 um LÍN, sem sett er samkvæmt
heimild í 6. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992, eru það íslenskir
ríkisborgarar sem eiga rétt á námslánum og ríkisborgarar EES-ríkis og
fjölskyldur þeirra að uppfylltum skilyrðum laganna. Réttur til námslána hjá LÍN
er ívilnandi og félagslegur réttur. Rétturinn er bundinn við íslenska
ríkisborgara og EES borgara og fjölskyldur þeirra sem komið hafa hingað til
lands til að starfa sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur, sbr. 13. gr.
laga nr. 21/1997. Aðrir EES borgarar, sem koma ekki til landsins til að vinna,
þurfa að uppfylla skilyrði um 5 ára dvöl á Íslandi áður en þeir öðlast rétt til
námslána. Aðrir erlendir ríkisborgarar, þ.e. þeir sem eru frá svokölluðu 3ju
ríkjum en falla ekki undir framangreind ákvæði, eiga því ekki rétt til námsláns
hjá LÍN nema að ráðherra mæli fyrir um í reglugerð á grundvelli 6. mgr. 13. gr.
að þeir skuli fá slíkan rétt. Réttur EES borgara til námslána takmarkast af þeim
réttindum sem hlutaðeigandi einstaklingur nýtur samkvæmt EES-samningnum.
Samkvæmt dómaframkvæmd þá eiga EES reglur um réttindi fjölskyldumeðlima ekki við
um fjölskyldur þeirra Íslendinga sem ekki hafa verið búsettir í öðrum EES ríkjum
áður en makinn sótti um lán (þ.e. íslenskir ríkisborgarar sem hafa eingöngu
verið búsettir á Íslandi eða í 3ja ríki). Slíkt er talið vera "internal
situation" þ.e. alfarið á forræði viðkomandi ríkis að setja reglur um það (sbr.
dóm dómstóls Evrópubandalaganna í málum C-64/96 og C-65/96). EES reglur gilda
þannig ekki um maka íslenskra ríkisborgara, sem eru ríkisborgarar 3ja ríkis,
þegar íslenski ríkisborgarinn hefur eingöngu verið búsettur hérlendis eða í 3ja
ríki (þ.e. ríki utan EES) áður en sótt er um námslán. Málskotsnefndin telur
ljóst að samkvæmt lögum um LÍN er réttur til námsláns bundinn við íslenska
ríkisborgara og EES borgara að uppfylltum skilyrðum laga og reglna að öðru
leyti. Með breytingum sem gerð var á 13. gr. laga nr. 21/1992 með lögum nr.
89/2008 var menntamálaráðherra veitt heimild í 6. mgr. ákvæðisins til að útfæra
ákvæðið með reglum. Umræddar reglur voru settar fram í reglugerð nr. 478/2011 en
þar er, að frátöldum reglum um réttindi á grundvelli EES samningsins, í engu
getið um réttindi 3ja ríkis borgara til námslána, hvorki þeirra sem eru makar
íslenskra ríkisborgara né annarra. Þegar LÍN afgreiddi umsókn kæranda hafði
umrædd reglugerð ekki enn verið gefin út og hefur LÍN vísað til þess að í
samráði við menntamálaráðuneytið hafi LÍN sett sér verklagsreglur sem áttu að
gilda þar til reglugerðin væri tilbúin. Í umræddum verklagsreglum er mælt fyrir
um að erlendir makar íslenskra ríkisborgara ættu rétt á námsláni hafi þeir átt
lögheimili á Íslandi í að lágmarki tvö ár af síðustu fimm árum. Gera verður þá
kröfu til LÍN að tryggt sé að fullnægjandi lagastoð og heimild sé fyrir þeim
verklagsreglum og úthlutunarreglum sem LÍN setur sér hverju sinni. Í 13. gr.
laga nr. 21/1992 er lagður grundvöllur að því hverjir eigi rétt á námslánum eða
geti öðlast slíkan rétt á grundvelli laganna. Að mati málskotsnefndar verður að
telja að heimild stjórnar LÍN til að setja verklags- eða úthlutunarreglur taki
eingöngu til þess að setja reglur um rétt þeirra námsmanna sem samkvæmt 1. 5.
mgr. 13. gr. eiga rétt á námslánum og til þeirra sem eiga slíkan rétt á
grundvelli reglna sem ráðherra getur sett með stoð í 6. mgr. 13. gr. laganna. Að
mati nefndarinnar skorti því heimild í lögum nr. 21/1992 til stjórnar LÍN til að
setja sér verklagsreglur sem koma ættu í stað þeirra reglna sem ráðherra var
ætlað að setja samkvæmt 6. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992. Eftir stendur að á
þeim tíma sem að umsókn kæranda var afgreidd hjá LÍN var ekki fyrir hendi
lagaheimild fyrir stjórn LÍN til að veita þeim aðilum er falla undir 6. mgr. 13.
gr. rétt til námsláns. Þá var heldur ekki mælt fyrir um þann rétt í reglugerð.
Eini grundvöllur slíkra lánveitinga að óbreyttum lögum getur að mati
málskotsnefndar verið í reglugerð sem ráðherra er heimilt að setja samkvæmt 6.
mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992, en eins og áður segir lágu slíkar reglur ekki
fyrir þegar kærandi sótti um lán. Rétt er að árétta að um er að ræða ívilnandi
aðgerð sem heimilt væri að binda frekari skilyrðum af hálfu ráðherra eða
stjórnar LÍN. Miðað við fyrirliggjandi gögn hefur eiginkona kæranda, sem er
íslenskur ríkisborgari, verið búsett hér á landi síðustu ár og eiga því EES
reglur því ekki við um hana og kæranda. Með vísan til framanritaðs er það
niðurstaða málskotsnefndar að kærandi, sem ríkisborgari 3ja ríkis, hafi ekki átt
rétt til námsláns frá LÍN og ber því að staðfesta niðurstöðu stjórnar LÍN um að
hafna umsókn hans um námslán.
Úrskurðarorð
Úrskurður stjórnar LÍN í máli kæranda frá 31. janúar 2011 er staðfestur.