Úrskurður

Ár 2011, miðvikudaginn 2. nóvember, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu L-9/2011.

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd þann 2. mars 2011 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 31. janúar 2011 þar sem umsókn kæranda um námslán vegna skólaársins 2010-2011 var synjað. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 3. mars 2011 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 21. mars 2011 og var afrit þess sent kæranda og honum jafnframt gefinn frestur til að koma að athugasemdum sínum. Athugasemdir hans bárust með bréfi dagsettu 4. apríl 2011. Þann 31. ágúst 2011 óskaði málskotsnefndin eftir frekari upplýsingum og skýringum vegna málsins. Bárust svör LÍN þann 12. september 2011.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi, sem er ríkisborgari frá ríki utan EES, fluttist til Íslands í lok maí 2009 til að giftast konu sinni sem er íslenskur ríkisborgari. Þau gengu í hjónaband á Íslandi þann í júní 2009. Kærandi var búsettur í ríki utan EES áður en hann fluttist til Íslands en kærandi er skráður hjá Þjóðskrá Íslands þann í desember 2009. Í lok ágústmánaðar 2010 hóf kærandi nám við frumgreinadeild Háskólans í Reykjavík þar sem hann lauk einni önn áður en hann hóf BSc-nám við sama háskóla í janúar 2011. Kærandi sótti um námslán til LÍN sumarið 2010. Í ágúst 2010 var umsókn kæranda hafnað á þeirri forsendu að hann hefði ekki verið búsettur á Íslandi í tvö ár samkvæmt upplýsingum úr þjóðskrá. Kærandi hafði þegar í ágúst 2010 sagt upp starfi sínu og hafið undirbúning fyrir nám sitt. Gerði hann ekkert í málinu á þessum tíma. Þegar kærandi hóf svo BSc-nám sitt ákvað hann að láta á það reyna á ný hvort hann ætti rétt á að fá námslán hjá LÍN. Hann sendi inn beiðni til LÍN í lok desember 2010 og óskað eftir endurupptöku á umsókn sinni um námslán. Beiðni kæranda var hafnað með úrskurði LÍN dagsettum 31. janúar 2011 með vísan til þess að kærandi hafi ekki verið búsettur á Íslandi í tvö ár sem væri skilyrði þess að erlendir makar íslenskra ríkisborgara væru lánshæfir hjá sjóðnum.

Sjónarmið kæranda

Kærandi telur að umræddu tveggja ára viðmiði LÍN hafi verið beitt á handahófskenndan hátt af hálfu sjóðsins. Kærandi bendir á að áður en að hann hafi sent inn umsókn um námslán sumarið 2010 hafi eiginkona hans verið í tíðum samskiptum við starfsfólk LÍN til að fá allar nauðsynlegar upplýsingar. Í þeim samtölum hafi starfsmenn LÍN gefið eiginkonu kæranda í skyn að líklegt væri að hann fengi námslán án þess að nokkur loforð væru gefin. Þá skoðaði kærandi úthlutunarreglur LÍN ítarlega til að undirbúa umsóknina og tryggja að hann hefði allar nauðsynlegar upplýsingar undir höndum. Í þeim gögnum sem hann hafði aflað sér hafi hvergi komið fram að krafa væri gerð um að erlendir ríkisborgarar þyrftu að hafa verið búsettir á Íslandi í að minnsta kosti tvö ár. Kom það ekki fram á heimasíðu LÍN, í útgefnu efni á vegum stofnunarinnar, eða í samtölum starfsmanna LÍN við eiginkonu kæranda. Umrætt skilyrði um tveggja ára búsetu erlendra námsmanna sem LÍN segist fylgja hafi hvergi verið að finna á þeim tíma sem kærandi sótti um námslán, hvorki á heimasíðu LÍN, né í öðru útgefnu efni á vegum sjóðsins. Þá sé umrædda reglu heldur ekki að finna í lögum nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna, reglugerð nr. 602/1997 um Lánasjóð íslenskra námsmanna eða í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 2010-2011. Kærandi heldur því fram að niðurstaða sjóðsins sem byggi á tilvitnaðri verklagsreglu LÍN feli í sér íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun þar sem sjóðurinn taki ákvörðun um rétt hans til að njóta námsaðstoðar. Íþyngjandi verklagsregla stjórnvalds á borð við þessa verði að eiga sér stoð í lögum eða reglugerðum sem sé ekki fyrir hendi. Þá verði reglur sem LÍN byggi úthlutun námslána á, þ.e. verklagsreglur sjóðsins sem og úthlutunarreglur hans, að vera skýrar og aðgengilegar þannig að námsmenn geti sjálfir kynnt sér rétt sinn til námsaðstoðar. Vísar kærandi m.a. til laga nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingarblað og til 27. gr. stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um þetta. Kærandi bendir á að augljóst sé að birting slíkra reglna sé forsenda þess að menn geti gert nauðsynlegar ráðstafanir og áætlanir um nám og námsframvindu og ef að reglurnar liggi ekki skýrt fyrir geti það sett aðstæður námsmanna úr skorðum. Kærandi bendir einnig á að íslensk stjórnskipan sé byggð á óskráðri grundvallarreglu, lögmætisreglunni. Reglan feli annars vegar í sér að ákvarðanir stjórnvalda skuli vera í samræmi við lög og hins vegar að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum. Af þessari reglu leiði m.a. að stjórnvöld geti almennt ekki tekið ákvarðanir sem séu íþyngjandi fyrir borgararna nema að hafa til þess heimild í lögum. Kærandi telur að verklagsreglur þær sem sjóðurinn styðji úthlutunarreglur sínar við fullnægi ekki ofangreindum skilyrðum. Þá telur kærandi að 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningarskyldu stjórnvalds hafi verið brotin en hann var ekki upplýstur um umrædda verklagsreglu þegar hann leitað eftir leiðbeiningum vegna væntanlegrar umsóknar um námslán.

Sjónarmið LÍN

LÍN bendir á að í 6. mgr. 13. gr. laga um LÍN segi:

Menntamálaráðherra getur sett reglur um rétt íslenskra og erlendra ríkisborgara til námslána á Íslandi og erlendis, þar á meðal vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga. Ákveða má að réttur til námslána, sem leiddur er af 1. og 2. mgr., taki mið af tengslum við íslenskt samfélag eða vinnumarkað.

Í úthlutunarreglum LÍN sé nánar fjallað um þetta í grein 1.2.3 og þar segi m.a að ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu (EES) sem hafa búsetu hérlendis vegna starfs síns, fjölskyldur þeirra og aðrir sem séu eða hafi verið á þeirra framfæri, eigi rétt á námslánum eins og íslenskir námsmenn. LÍN byggir á því að stjórn LÍN hafi skilgreint ákveðið verklag í ágúst 2009 þar sem m.a. hafi verið ákveðið að erlendir makar íslenskra ríkisborgara verði að hafa átt lögheimili á Íslandi í að lágmarki tvö ár af síðustu fimm árum til að vera lánshæfir. Þar sem ljóst sé að kærandi hafi ekki átt lögheimili á Íslandi að lágmarki í tvö ár af síðustu fimm árum fyrir upphaf náms á skólaárinu 2010-2011, sem séu forsendur fyrir lánshæfi kæranda, hafi LÍN synjað umsókn kæranda um námslán vegna skólaársins 2010-2011.

Niðurstaða

Í 1. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna kemur fram að hlutverk Lánasjóðs íslenskra námsmanna er að tryggja þeim sem falla undir lög þessi tækifæri til náms án tillits til efnahags. Í 13. gr. laga nr. 21/1992 sbr. breytingalög nr. 89/2008 er mælt fyrir um hverjir eiga rétt á námslánum samkvæmt lögunum en þar segir:

Rétt á námslánum samkvæmt lögum þessum eiga námsmenn sem eru íslenskir ríkisborgarar og uppfylla skilyrði laga þessara og reglna sem settar eru með stoð í þeim. Sama gildir um námsmenn sem eru ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu og fjölskyldur þeirra, með þeim skilyrðum sem leiðir af rétti samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. ákvæði reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 1612/68 um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins, með síðari breytingum, sbr. 1. gr. laga nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins. Ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu sem starfa ekki sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur á Íslandi og fjölskyldur þeirra öðlast fyrst rétt til námslána eftir fimm ára samfellda búsetu á Íslandi, sbr. þó 4. mgr. Við mat á því hvort skilyrði 3. mgr. um fimm ára samfellda búsetu á Íslandi sé uppfyllt skal litið fram hjá skammtímafjarvistum frá Íslandi sem til samans fara ekki yfir sex mánuði á ári eða fjarvistum í allt að tólf mánuði samfellt af mikilvægum ástæðum, t.d. vegna meðgöngu og fæðingar, alvarlegra sjúkdóma, náms eða starfsnáms eða starfsdvalar á Evrópska efnahagssvæðinu á vegum fyrirtækis sem hefur staðfestu hér á landi. Í kjölfar lengri en tveggja ára samfelldrar fjarvistar frá Íslandi er unnt að ávinna sér rétt til námslána að nýju með fimm ára samfelldri búsetu hér á landi. Menntamálaráðherra getur sett reglur um námslánarétt eftirlaunaþega, öryrkja og annarra launþega eða sjálfstæðra atvinnurekenda sem ekki uppfylla skilyrði 3. mgr. um fimm ára samfellda búsetu á Íslandi. Námsmenn eiga ekki rétt á námslánum samkvæmt lögum þessum njóti þeir sambærilegrar aðstoðar frá öðru ríki. Menntamálaráðherra getur sett reglur um rétt íslenskra og erlendra ríkisborgara til námslána á Íslandi og erlendis, þar á meðal vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga. Ákveða má að réttur til námslána, sem leiddur er af 1. og 2. mgr., taki mið af tengslum við íslenskt samfélag eða vinnumarkað.

Í athugasemdum með breytingalögum nr. 89/2008 kemur fram að 6. mgr. 13. gr. var ætlað að koma í stað upphaflegu 1. og 2. mgr. 13. gr. laganna sem fjallaði um rétt námsmanna frá Norðurlöndunum og um svokallaða gagnkvæmnisreglu sem fól í sér að heimilt væri að láta ákvæði greinarinnar taka til einstakra annarra erlendra ríkisborgara njóti íslenskir námsmenn sambærilegra réttinda í heimalandi þeirra. Samkvæmt reglugerð nr. 478/2011 um LÍN, sem sett er samkvæmt heimild í 6. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992, eru það íslenskir ríkisborgarar sem eiga rétt á námslánum og ríkisborgarar EES-ríkis og fjölskyldur þeirra að uppfylltum skilyrðum laganna. Réttur til námslána hjá LÍN er ívilnandi og félagslegur réttur. Rétturinn er bundinn við íslenska ríkisborgara og EES borgara og fjölskyldur þeirra sem komið hafa hingað til lands til að starfa sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur, sbr. 13. gr. laga nr. 21/1997. Aðrir EES borgarar, sem koma ekki til landsins til að vinna, þurfa að uppfylla skilyrði um 5 ára dvöl á Íslandi áður en þeir öðlast rétt til námslána. Aðrir erlendir ríkisborgarar, þ.e. þeir sem eru frá svokölluðu 3ju ríkjum en falla ekki undir framangreind ákvæði, eiga því ekki rétt til námsláns hjá LÍN nema að ráðherra mæli fyrir um í reglugerð á grundvelli 6. mgr. 13. gr. að þeir skuli fá slíkan rétt. Réttur EES borgara til námslána takmarkast af þeim réttindum sem hlutaðeigandi einstaklingur nýtur samkvæmt EES-samningnum. Samkvæmt dómaframkvæmd þá eiga EES reglur um réttindi fjölskyldumeðlima ekki við um fjölskyldur þeirra Íslendinga sem ekki hafa verið búsettir í öðrum EES ríkjum áður en makinn sótti um lán (þ.e. íslenskir ríkisborgarar sem hafa eingöngu verið búsettir á Íslandi eða í 3ja ríki). Slíkt er talið vera "internal situation" þ.e. alfarið á forræði viðkomandi ríkis að setja reglur um það (sbr. dóm dómstóls Evrópubandalaganna í málum C-64/96 og C-65/96). EES reglur gilda þannig ekki um maka íslenskra ríkisborgara, sem eru ríkisborgarar 3ja ríkis, þegar íslenski ríkisborgarinn hefur eingöngu verið búsettur hérlendis eða í 3ja ríki (þ.e. ríki utan EES) áður en sótt er um námslán. Málskotsnefndin telur ljóst að samkvæmt lögum um LÍN er réttur til námsláns bundinn við íslenska ríkisborgara og EES borgara að uppfylltum skilyrðum laga og reglna að öðru leyti. Með breytingum sem gerð var á 13. gr. laga nr. 21/1992 með lögum nr. 89/2008 var menntamálaráðherra veitt heimild í 6. mgr. ákvæðisins til að útfæra ákvæðið með reglum. Umræddar reglur voru settar fram í reglugerð nr. 478/2011 en þar er, að frátöldum reglum um réttindi á grundvelli EES samningsins, í engu getið um réttindi 3ja ríkis borgara til námslána, hvorki þeirra sem eru makar íslenskra ríkisborgara né annarra. Þegar LÍN afgreiddi umsókn kæranda hafði umrædd reglugerð ekki enn verið gefin út og hefur LÍN vísað til þess að í samráði við menntamálaráðuneytið hafi LÍN sett sér verklagsreglur sem áttu að gilda þar til reglugerðin væri tilbúin. Í umræddum verklagsreglum er mælt fyrir um að erlendir makar íslenskra ríkisborgara ættu rétt á námsláni hafi þeir átt lögheimili á Íslandi í að lágmarki tvö ár af síðustu fimm árum. Gera verður þá kröfu til LÍN að tryggt sé að fullnægjandi lagastoð og heimild sé fyrir þeim verklagsreglum og úthlutunarreglum sem LÍN setur sér hverju sinni. Í 13. gr. laga nr. 21/1992 er lagður grundvöllur að því hverjir eigi rétt á námslánum eða geti öðlast slíkan rétt á grundvelli laganna. Að mati málskotsnefndar verður að telja að heimild stjórnar LÍN til að setja verklags- eða úthlutunarreglur taki eingöngu til þess að setja reglur um rétt þeirra námsmanna sem samkvæmt 1. – 5. mgr. 13. gr. eiga rétt á námslánum og til þeirra sem eiga slíkan rétt á grundvelli reglna sem ráðherra getur sett með stoð í 6. mgr. 13. gr. laganna. Að mati nefndarinnar skorti því heimild í lögum nr. 21/1992 til stjórnar LÍN til að setja sér verklagsreglur sem koma ættu í stað þeirra reglna sem ráðherra var ætlað að setja samkvæmt 6. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992. Eftir stendur að á þeim tíma sem að umsókn kæranda var afgreidd hjá LÍN var ekki fyrir hendi lagaheimild fyrir stjórn LÍN til að veita þeim aðilum er falla undir 6. mgr. 13. gr. rétt til námsláns. Þá var heldur ekki mælt fyrir um þann rétt í reglugerð. Eini grundvöllur slíkra lánveitinga að óbreyttum lögum getur að mati málskotsnefndar verið í reglugerð sem ráðherra er heimilt að setja samkvæmt 6. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992, en eins og áður segir lágu slíkar reglur ekki fyrir þegar kærandi sótti um lán. Rétt er að árétta að um er að ræða ívilnandi aðgerð sem heimilt væri að binda frekari skilyrðum af hálfu ráðherra eða stjórnar LÍN. Miðað við fyrirliggjandi gögn hefur eiginkona kæranda, sem er íslenskur ríkisborgari, verið búsett hér á landi síðustu ár og eiga því EES reglur því ekki við um hana og kæranda. Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða málskotsnefndar að kærandi, sem ríkisborgari 3ja ríkis, hafi ekki átt rétt til námsláns frá LÍN og ber því að staðfesta niðurstöðu stjórnar LÍN um að hafna umsókn hans um námslán.

Úrskurðarorð

Úrskurður stjórnar LÍN í máli kæranda frá 31. janúar 2011 er staðfestur.