Úrskurður

Ár 2012, miðvikudaginn 2. maí, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-40/2011:

Kæruefni

Með kæru dagsettri 1. desember 2011 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 17. nóvember 2011, þar sem kæranda var synjað um námslán á vorönn 2012 vegna einkanáms í tónlist. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 28. desember 2011 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN eru settar fram í bréfi dagsettu 18. janúar 2012. Athugasemdir kæranda bárust málskotsnefnd með bréfi dagsettu 13. febrúar 2012.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi stundar einkanám í sönglist í Vínarborg í Austurríki og áætlar að ljúka námi sínu vorið 2012. Hann sótti um námslán til LÍN 10. ágúst 2011. Sama dag var honum send staðfesting LÍN um móttöku umsóknarinnar og lánsáætlun fyrir námsárið 2011-2012. Með bréfi LÍN til kæranda dagsett 1. nóvember 2011 var honum tilkynnt að í ljós hafi komið að hann væri búinn að fá námslán fyrir einkanám í tónlist í hámarkslánstíma, þrjú ár, og með því hafi hann verið búinn að fullnýta lánsrétt sinn. Því hefði verið rétt samkvæmt reglum LÍN að synja honum um lán strax við umsókn og hafi lánsáætlun sem hann fékk fyrir námsárið 2011-2012 því ekki átt rétt á sér. Sjóðurinn hafi hins vegar ákveðið með tilliti til aðstæðna að veita honum námslán á haustönn 2011, en fjarlægja vorannarlánið 2012 út af lánsáætlun hans.

Sjónarmið kæranda.

Kærandi segir það hafa verið skilning sinn að útlánareglur LÍN veittu honum rétt til láns námsárið 2011-2012 og að afgreiðsla LÍN á umsókn hans í ágúst 2011 hafi verið í samræmi við það. Bréf LÍN þann 1. nóvember 2011 þar sem kæranda hafi verið tilkynnt að vorannarlánið 2012 væri farið út af lánsáætlun hafi komið honum í opna skjöldu og valdið uppnámi í námsframvindu hans. Það er afstaða kæranda að LÍN hafi verið óheimilt að afturkalla ákvörðun sína um lánsfyrirgreiðslu, þar sem lánið sé ívilnandi stjórnvaldsákvörðun. Í 20. gr. stjórnsýslulaga komi fram sú meginregla að ákvörðun stjórnvalds sé bindandi eftir að hún er komin til aðila. Út frá réttaröryggissjónamiðum eigi borgarar að geta treyst því að ákvarðanir stjórnvalda standi og afturköllun þeirra eða endurupptaka komi ekki til álita nema í algerum undantekningatilvikum. Hafi LÍN gert mistök við afgreiðslu lánsumsóknar hans verði stjórnvaldið að bera hallan af þeim mistökum. Kærandi gerir athugasemdir við það að LÍN hafi ekki gætt ákvæðis 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt með því að gefa honum ekki kost á að koma að sjónarmiðum sínum og röksemdum áður en ákvörðun um afturköllun lánafyrirgreiðslunnar hafi verið tekin. Með hliðsjón af afgreiðslu lánsumsóknar hans 10. ágúst 2011 og með tilliti til þess að LÍN óskaði í tvígang eftir gögnum, með bréfum 11. ágúst 2011 og 17. október 2011, hafi kærandi haft réttmætar væntingar til þess að honum yrði veitt námsláns á vorönn 2012.

Sjónarmið stjórnar LÍN.

Af hálfu stjórnar LÍN kemur fram að kærandi hafi hafið einkanám í tónlist í London 2008 og fengið námslán það skólaár fyrir 60 ECTS-einingum. Haustið 2009 hafi hann fært sig til Vínar og stundað þar næstu tvö skólaárin einkanám í tónlist og notið námslána. Í úthlutunarreglum LÍN 2008-2009 grein 1.3.3 komi skýrt fram að hámarkslánstími til einkanáms í tónlist sé allt að þremur árum eða 180 ECTS-einingum. Í úthlutunarreglum fyrir skólaárið 2010/2011 hafi árafjöldinn verður færður niður í tvö ár. Kærandi hafi því vorið 2011 fullnýtt þau þrjú ár sem hann hafði svigrúm til að fá lán út á. Stjórn LÍN bendir á að þótt mynduð hafi verið lánsáætlun fyrir kæranda sama dag og lánsumsókn hans var móttekin 10. ágúst 2011 verði því ekki jafnað til lánsloforðs enda umsókn hans enn í vinnslu og forsendur lánsáætlunar geti breyst meðan á námi stendur. Kerfi LÍN geri ekki ráð fyrir að námsmenn stundi einkanám á fleiri stöðum en einum og því hafi sjóðnum ekki verið ljóst fyrr en um mánaðarmót október/nóvember 2011 að kærandi hafi fullnýtt lánsrétt sinn. Um leið og það hafi legið fyrir hafi kæranda verið tilkynnt mistökin og að sjóðnum bæri samkvæmt ákvæði 5.9 í úthlutunarreglum að leiðrétta þau strax þótt það yrði námsmanninum í óhag.

Niðurstaða

Þegar kærandi hóf einkanám í tónlist í London 2008 var svohljóðandi ákvæði í grein 1.3.3 í úthlutunarreglum LÍN 2008-2009:

Hámarkstími sem lánað er til einkanáms er allt að þremur námsárum eða 180 ECTS-einingar, sbr. þó gr. 2.3.4.

Í grein 2.3.4 segir að einkanám, t.d. í söng eða tónlist, teljist til náms á grunnháskólastigi. Samkvæmt grein 2.3 í úthlutunarreglum LÍN er grunnnám almennt lánshæft til 180 ECTS-eininga, en heimilt er að veita undanþágu frá því að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þegar kærandi sótti um námslán vegna námsársins 2011/2012 í ágúst 2011 var hann búinn að fá lán í þrjú námsár eða 180 ECTS-einingar. Á heimasíðu LÍN er að finna eftirfarandi umfjöllun um lánsáætlun:

Eftir að námsmaður hefur sótt um námslán og skilað inn þeim gögnum og upplýsingum sem Lánasjóðurinn óskaði eftir í sambandi við umsóknina er gerð lánsáætlun og birtist hún á Mitt svæði undir flipanum "Námslán". Þar kemur fram upphæð lánsins sem reiknuð er út frá þeim upplýsingum sem komið hafa fram í umsókn, t.d. námsland, fjölskyldustærð námsmanns og tekjur námsmanns.

Þá segir einnig að lánsáætlun miðist við þann fjölda ECTS-eininga eða ígildi þeirra sem námsmaður hafi áætlað að hann muni taka á námsárinu og að endanleg úthlutun námslána miðist svo við loknar ECTS-einingar eða ígildi þeirra. Að allar upphæðir séu í mynt námslands og að frá veittu láni sé dregið 1,2% lántökugjald. Á heimasíðu LÍN segir um þjónustu banka, að námsmenn geti framvísað lánsáætluninni í banka og fengið yfirdrátt út á hana sem þeir síðan endurgreiða með námsláninu þegar það er borgað út. Að mati málskotsnefndar verður ekki annað séð en að lánáætlun LÍN virki sem ígildi lánsloforðs gagnvart námsmönnum. Þegar LÍN tekur ákvörðun um veitingu eða synjun námslána einstakra námsmanna gilda um þá ákvörðun reglur stjórnsýsluréttar. Með því að samþykkja lánsáætlun fyrir kæranda skólaárið 2011-2012 og kynna hana fyrir honum tók LÍN stjórnvaldsákvörðun sem heyrir undir ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að mati málskotsnefndar. Kæran í máli þessu beinist að þeirri ákvörðun LÍN að synja kæranda um námslán á vorönn 2012 og að með því hafi LÍN afturkallað þá ívilnandi ákvörðun sem fólst í því að samþykkja lánsáætlun fyrir kæranda skólaárið 2011-2012. Ákvörðun LÍN frá 1. nóvember 2011 fól í sér breytingu á réttarstöðu kæranda og með henni var afturkölluð fyrrgreind ákvörðun um lánsáætlun kæranda skólaárið 2011-2012. Af hálfu LÍN var því um að ræða afturköllun í lagalegum skilningi á fyrri ákvörðun, sem er sjálfstæð stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, og verður málsmeðferð við undirbúning slíkrar ákvörðunar að samræmast reglum stjórnsýslulaga. Hvorki í ákvörðun LÍN frá 1. nóvember 2011 né í hinum kærða úrskurði stjórnar LÍN frá 17. nóvember 2011 er fjallað um afturköllun ákvörðunar, sem að áliti málskotsnefndar hefði verið hinn rétti lagagrundvöllur ákvörðunar í málinu. Þvert á móti er kæranda tilkynnt með ákvörðuninni 1. nóvember 2011 að "með tilliti til aðstæðna" hafi LÍN ákveðið að veita honum lán á haustönn 2011, en fella vorannarlánið 2012 út af lánsáætlun hans. Ekki kemur fram hjá LÍN á hvaða grundvelli sjóðurinn taldi sér það heimilt. Af hálfu stjórnar LÍN kemur fram að mistök hafi verið gerð í ágúst 2011 við móttöku lánsumsóknar kæranda vegna námsársins 2011/2012 þar sem námslán hans hafi verið í tveimur ólíkum ferlum í tölvukerfi LÍN. Í stað þess að kæranda hafi strax verið synjað um lán við umsókn hafi hann fengið lánsáætlun fyrir námsárið 2011/2012. Þessi mistök urðu ekki ljós fyrr en um mánaðarmót október/nóvember 2011 á miðju hausmisseri kæranda. Í millitíðinni sendi LÍN kæranda í tvígang erindi þar sem kallað var eftir gögnum frá kæranda og honum gefnar upplýsingar um fyrirhugaða afgreiðslu lánsins. Stjórn LÍN byggir á því að samkvæmt grein 5.9 í úthlutunarreglum LÍN hafi sjóðnum borið að leiðrétta strax þau mistök sem urðu með því að gefa út lánsáætlun fyrir kæranda vegna skólaársins 2011-2012. Greinin er svohljóðandi:

Verði mistök við veitingu námsláns, námsmanni í óhag, ber að leiðrétta þau strax og upp kemst. Námsmönnum er eindregið bent á að kynna sér vandlega þau ákvæði í þessum úthlutunarreglum sem eiga við hverju sinni og stuðla að því að slík mistök leiðréttist sem fyrst. Námsmanni skal tilkynnt um slík mistök og síðan ákveðið í hverju einstöku tilviki hvernig endurgreiðslu skuli hagað.

Tilvitnað ákvæði úthlutunarreglnanna sem stjórn LÍN vísar til beinist samkvæmt orðalagi sínu að leiðréttingu "verði mistök við veitingu námsláns, námsmanni í óhag". Að mati málskotsnefndar tekur þetta ákvæði ekki til þess álitaefnis sem hér er til úrlausnar, þ.e. þeirrar ákvörðunar LÍN að synja kæranda um námslán á vorönn 2012. Í 25. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi heimilt að afturkalla ákvörðun sem tilkynnt hefur verið aðila máls í tveimur tilvikum, ef það er ekki til tjóns fyrir aðila, sbr. 1. tl., eða ef ákvörðun er ógildanleg, sbr. 2 tl. Ákvörðun um að afturkalla lán kæranda verður augljóslega ekki byggð á fyrra tilvikinu. Í 2. tl. er stjórnvaldi heimilað að afturkalla ákvörðun sína þegar hún verður að teljast haldin ógildingarannmarka. Stjórn LÍN heldur því fram að í úthlutunarreglum LÍN sé enga heimild að finna til að veita kæranda lán umfram þau þrjú ár sem hann hafði þegar fengið lánað fyrir þegar hann sótti um vegna skólaársins 2011-2012. Það fer hins vegar ekki saman við þá ákvörðun LÍN að veita kæranda lán á haustönn 2011. Þá mælir það almennt á móti ógildingu ákvörðunar að um ívilnandi ákvörðun var að ræða, sem samkvæmt því sem fram kemur hjá stjórn LÍN var tekin fyrir mistök sjóðsins. Í því sambandi verður einnig að líta til þess tjóns sem hlotist getur af ákvörðun LÍN fyrir kæranda. Að mati málskotsnefndar gáfu athafnir og samskipti LÍN við kæranda honum réttmætar væntingar um að sjóðurinn veitti honum lán námsárið 2011-2012. Er úrskurður stjórnar LÍN í máli kæranda frá 17. nóvember 2011 því felldur úr gildi.

Úrskurðarorð

Úrskurður stjórnar LÍN í máli kæranda frá 17. nóvember 2011 er felldur úr gildi.