Kæruefni

Með kæru dagsettri 12. nóvember 2012 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 17. október 2012 þar sem hafnað var beiðni hans um að endurútreikna tekjutengda afborgun 2010. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi 15. nóvember 2012 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN komu fram í bréfi dagsettu 28. nóvember 2012 og var afrit þess sent kæranda með bréfi dagsettu 4. desember s.á. en þar var kæranda jafnframt veittur 4 vikna frestur til að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Bárust athugasemdir kæranda í bréfi dagsettu 18. desember 2012.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi er lántakandi hjá LÍN og hefur hafið endurgreiðslu lána sinna. Kærandi var með skráð lögheimili í Danmörku frá 2. janúar fram til 9. desember 2009. LÍN sendi kæranda bréf á heimilisfang hans á Íslandi þann 15. júní 2010 þar sem vakin er athygli á mikilvægi þess að þeir lánþegar sem ekki telja fram allar tekjur sínar á Íslandi skili inn opinberri staðfestingu á erlendum tekjum sínum/tekjuleysi á árinu 2009 til sjóðsins. Í bréfinu er greint frá því að ef ekki er skilað inn upplýsingum um tekjur muni LÍN áætla tekjur á lánaþega við útreikning á afborgun árlegrar viðbótargreiðslu haustið 2010. Kærandi sendi LÍN ekki upplýsingar um tekjur sínar í Danmörku fyrir árið 2009 og áætlaði því sjóðurinn á hann. Viðbótargreiðslan var með gjalddaga 1. september 2010. Faðir kæranda og ábyrgðarmaður á lánum hans hjá LÍN sendi erindi til sjóðsins þann 1. október 2012 og óskaði eftir því fyrir hönd kæranda að LÍN endurskoðaði tekjuáætlun vegna ársins 2009. Í úrskurði LÍN var beiðni um endurútreikning hafnað með vísan til greinar 7.4 í úthlutunarreglum sjóðsins þar sem m.a. kemur fram að lánþegi verði að sækja um endurútreikning árlegrar viðbótargreiðslu eigi síðar en 60 dögum frá gjalddaga.

Sjónarmið kæranda.

Kærandi bendir á að framlögð gögn sýni að hann hafi verið tekjulaus á árinu 2009. Hann hafi á þessum tíma sem skila átti þessum gögnum átt við bæði líkamleg og andleg veikindi að stríða. Faðir kæranda og ábyrgðarmaður á lánum hans hafi ekki vitað um stöðu mála fyrr en sumarið 2012 þegar gjaldfella átti allt lánið vegna vanskila. Kærandi hafi ekki haft neina burði til að annast fjármál sín og hafi ekki skýrt rétt frá þegar hann hafi verið spurður um þau. Ábyrgðarmaður hafi því ekki getað brugðist við og aðstoðað kæranda til að standa rétt að málum. Kærandi bendir á að hann hafi á þessum tíma verið orðinn alvarlega veikur og hafi ekki getað unnið við sitt fag. Þá hunsaði hann allar innheimtur og tilkynningar. Kærandi hafi nú náð sér að nokkru, en sé atvinnulaus en í atvinnuleit. Vegna veikinda sinna gerði hann ekki neinar athugasemdir við það að álagningin væri á skjön við raunveruleikann innan þess frests er LÍN gefur. Kærandi byggir einnig á því að á skattskýrslum árin áður en viðkomandi álagning átti sér stað hafi hann einungis haft þriðjung af áætluðum tekjum fyrir 100% vinnu í heilt ár og það verði að teljast mjög ólíklegt að hann hafi þrefaldað tekjur sínar þarna á milli ára. Stjórn LÍN vísi í tekjur viðmiðunarhóps við álagningu sína án þess að skýra það nánar. Kærandi telur það einkennilegt að ekki sé hægt í ljósi þessa að leiðrétta álagninguna þegar hið rétta komi í ljós. Kærandi óskar eftir því að LÍN taki málið fyrir að nýju og að tillit verði tekið til aðstæðna hans.

Sjónarmið stjórnar LÍN.

LÍN byggir á því að í grein 7.4 í úthlutunarreglum sjóðsins, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN, komi fram að lánþegi verði að sækja um endurútreikning árlegrar viðbótargreiðslu eigi síðar en 60 dögum frá gjalddaga og leggja fyrir stjórn sjóðsins bestu fáanlegar upplýsingar um tekjurnar. Þar sem beiðni um endurútreikning hafi borist löngu eftir þann frest eða 1. október 2012 sé ekki heimild til að taka tillit til þeirra atriða sem fram koma í kæru. LÍN bendir á að sjóðurinn hafi þann 15. júní 2010 sent kæranda bréf þar sem honum hafi verið bent á að senda upplýsingar um tekjur erlendis frá vegna gjalddaga 1. september 2010. Bréfið hafi verið sent á skráð lögheimili kæranda í Reykjavík sem sé jafnframt skráð lögheimili ábyrgðarmanns hans. Engin samskipti séu skráð í tölvukerfi sjóðsins við kæranda vegna fyrrgreinds gjalddaga fyrr en faðir hans og ábyrgðarmaður sendi erindi fyrir hans hönd til sjóðsins þann 1. október 2012. Í málinu hafi tekjur kæranda verið áætlaðar á grundvelli þeirrar námsgráðu sem hann sé með. Á hverju ári séu reiknaðar út meðaltekjur lánþega sem búsettir eru erlendis á grundvelli námsgráðu þeirra og skattstofn lánþega miðaður við hann. LÍN hafi í mörgum tilvikum engum öðrum upplýsingum til að dreifa og erfitt geti reynst fyrir sjóðinn að nálgast upplýsingar um starfsgrein viðkomandi. Í langflestum tilvikum séu einu upplýsingar sjóðsins um námsgráðu viðkomandi lánþega án þess að sjóðurinn viti við hvaða starfsgrein viðkomandi einstaklingur starfi. LÍN vísar til þess að málskotsnefnd hafi bent á að í þeim tilvikum sem sjóðurinn hafi upplýsingar um starfsgrein lánþega og tekjur síðustu ára þá séu ákveðin líkindi fyrir tekjum þeirra við áætlun á tekjustofni. Í þeim tilvikum sem sjóðurinn hafi upplýsingar um að lánþegi búi í sama landi og vinni sama starf þá geti þetta verið raunhæft. Í máli því sem hér um ræðir hafi ekki verið hægt að miða við fyrri tekjur enda aðstæður ekki sambærilegar. Kærandi hafi flutt lögheimili sitt til Danmerkur en hafi árin áður búið á Íslandi. Aðstæður séu því ekki þær sömu og með öllu óljóst hverjar tekjur hans yrðu. Þá telur LÍN að til þess að sjóðurinn geti gætt samræmis og jafnræðis í málum sínum verði að telja mjög óeðlilegt ef sjóðurinn hafi ekki heimild til þessa að áætla tekjur með þessum hætti.

Niðurstaða

Í 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN er mælt fyrir um endurgreiðslu námslána. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins ákvarðast árleg endurgreiðsla lánþega í tvennu lagi. Mælt fyrir um að önnur greiðslan skuli vera föst greiðsla, sem innheimt er á fyrri hluta ársins og sé hún óháð tekjum en hin greiðslan skuli innheimt á seinni hluta ársins og sé hún háð tekjum fyrra árs. Í 3. mgr. 8. gr. kemur fram að viðbótargreiðslan miðist við ákveðinn hundraðshluta af útsvarsstofni ársins á undan endurgreiðsluári og er útreikningum greiðslunnar nánar lýst í greininni. Um endurgreiðslu lánþega, sem á endurgreiðslutímanum er ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum, er sérákvæði að finna í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992. Þegar svo stendur á skal gefa lánþega kost á að senda sjóðnum staðfestar upplýsingar um tekjur sínar og er árleg endurgreiðsla þá ákveðin í samræmi við það. Skili lánþegi ekki inn upplýsingum eða ef telja verði upplýsingarnar ósennilegar og að ekki sé unnt að sannreyna útsvarsstofn samkvæmt þeim, skal stjórn sjóðsins þá áætla lánþega útsvarsstofn til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu. Fram er komið að LÍN óskaði eftir því við kæranda að hann sendi sjóðnum upplýsingar um tekjur sínar á árinu 2009 í bréfi dagsettu 15. júní 2010. Var bréfið sent á lögheimili kæranda, sem er jafnframt heimilisfang ábyrgðarmanns hans, en kærandi flutti til baka til Íslands frá Danmörku í desember 2009. Í bréfi LÍN kemur fram að sækja verði um leiðréttingu á áætluðum tekjustofni eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga. Kærandi sendi ekki umbeðnar upplýsingar. Þar sem kærandi var skráður með lögheimili í Danmörku á árinu 2009 og þar með ekki skattskyldur á Íslandi það ár og þar sem hann skilaði ekki tekjuupplýsingum til sjóðsins þó eftir því væri leitað, var LÍN rétt að áætla honum tekjustofn til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu. Málskotsnefndin bendir á að samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993 eru gerðar ríkar kröfur til stjórnvalda um að sjá til þess að ákvarðanir stjórnvalda séu byggðar á réttum og fullnægjandi upplýsingum hverju sinni. Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. laganna skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Að auki er stjórnvaldi heimilt samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga að endurupptaka mál allt að einu ári eftir að aðila var tilkynnt um ákvörðun í máli hans, eða jafnvel síðar ef veigamiklar ástæður mæla með því. Í úrskurði málskotsnefndar í máli nr. L-2/2012, sbr. einnig úrskurði nefndarinnar í málum nr. L-04/2012 og L-07/2012, kemur fram sú afstaða nefndarinnar að þegar greiðandi þarf að sæta áætlun þá ber LÍN að gæta að því að slík áætlun sé réttilega framkvæmd og í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og laga nr. 21/1992 um LÍN. Með áætlunarheimild 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 er LÍN veitt vald til að taka einhliða ákvörðun um hvaða forsendur verða lagðar til grundvallar við úrlausn máls vegna þess að sá sem ákvörðun beinist að hefur ekki orðið við beiðni LÍN um láta af hendi upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að taka efnislega rétta ákvörðun í máli hans. Þegar stjórnvaldi er falið með lögum að framkvæma mat ber því almennt að taka ákvörðun sem hentar best hag hvers aðila með tilliti til allra aðstæðna. Í tilviki því sem hér um ræðir takmarkast möguleikar LÍN til að framkvæma einstaklingsbundið mat þar sem skortur er á upplýsingum til að byggja á þar sem greiðandi hefur ekki sinnt upplýsingaskyldu sinni. Í áliti Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5321/2008 kemur fram að þegar svo háttar sé LÍN heimilt að setja almenn viðmið til að stuðla að samræmi og jafnræði í beitingu áætlana. Jafnframt að við beitingu slíkra viðmiða verði að játa LÍN ákveðið svigrúm til mats á tekjum. Þurfa slík viðmið að byggja á málefnalegum sjónarmiðum, en við val á slíkum sjónarmiðum þarf að líta til þeirra hagsmuna sem viðkomandi lög eiga að tryggja. Í umræddu áliti umboðsmanns kemur fram að hann telur það byggja á málefnalegum grundvelli að setja föst viðmið er endurspegli tekjur greiðenda bæði hvað varðaði menntun og starf viðkomandi. Málskotsnefnd hefur aflað upplýsinga frá LÍN um þau viðmið sem LÍN notar við að áætla tekjur þeirra greiðenda sem búsettir eru erlendis. Samkvæmt LÍN er miðað við síðustu námsgráðu sem LÍN veitti lán vegna til viðkomandi greiðanda og að gengið sé út frá því að viðkomandi hafi lokið þeirri gráðu. Á hverju ári eru reiknaðar út meðaltekjur lánþega á grundvelli námsgráðu þeirra og skattstofn lánþega miðaður við hann. Í þessu tilviki var áætlað á kæranda kr. 9.000.000 vegna tekna ársins 2009. Málskotsnefnd hefur áður bent á í úrskurðum sínum að í framangreindu viðmiði sem LÍN hefur sett sér megi finna ákveðna nálgun á tekjum viðkomandi, þegar engum öðrum upplýsingum er til að dreifa, en að þessi nálgun sé ónákvæm. Málskotsnefnd hefur einnig bent á að ef sú leið er ekki tæk fyrir LÍN að setja almennar reglur er byggja á málefnalegum viðmiðum, þ.e. bæði námsgráðu og starfsgrein, ber sjóðnum að beita einstaklingsbundnu mati, sem m.a. getur byggt á fyrrgreindum þáttum, þ.e. námsgráðu og eftir atvikum starfsgrein eða fagmenntun, og öðrum tiltækum upplýsingar er geta gefið til kynna hverjar eru sennilegar tekjur kæranda. LÍN hefur í þessu máli vísað til ábendinga málskotsnefndar í fyrri úrskurðum m.a. um að í þeim tilvikum sem sjóðurinn hafi upplýsingar um starfsgrein lánþega og tekjur síðustu ára þá séu ákveðin líkindi fyrir tekjum þeirra við áætlun á tekjustofni. LÍN telur að þegar að lánþegi búi í sama landi og vinni sama starf í einhvern tíma þá geti fyrri upplýsingar um tekjur verið raunhæft viðmið. Í þessu máli hafi að mati LÍN ekki verið hægt að miða við fyrri tekjur enda aðstæður kæranda á milli ára ekki sambærilegar. Málskotsnefndin fellst á það með LÍN að sjóðurinn hafi ekki í þessu tilviki haft yfir neinum þeim upplýsingum að ráða sem gaf sjóðnum færi á að áætla kæranda tekjur fyrir árið 2009 með öðrum hætti en gert var. Tekjur undanfarinna ára endurspegla ekki nauðsynlega þær tekjur sem lántaki hefur haft á umræddu tekjuári og í þessu tilviki var ekkert vitað um tekjur kæranda á erlendri grundu þar sem árið sem um ræðir er fyrsta árið eftir að kærandi flutti til Danmerkur og því engin samanburðargögn fyrir hendi hjá sjóðnum. Verður því að fallast á það með LÍN að við gerð áætlunar vegna tekna ársins 2009 hafi tekjur kæranda vegna fyrra ára hér á landi ekki haft sérstakt gildi né lágu fyrir neinar þær upplýsingar aðrar hjá LÍN sem sjóðurinn gat stuðst við þegar áætlun á tekjum kæranda fyrir árið 2009 var gerð. Í 11. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN, sbr. og grein 7.4 í úthlutunarreglum LÍN, segir að lánþegi eigi rétt á endurútreikningi á árlegrar viðbótargreiðslu sé hún byggð á áætluðum tekjum. Skal þá sækja um endurútreikninginn eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar og leggja fyrir stjórn LÍN bestu fáanlegar upplýsingar um tekjurnar. Endurútreikningur á árlegri viðbótargreiðslu skal gerður þegar sjóðnum hafa borist staðfestar upplýsingar um tekjurnar. Málskotsnefnd bendir á að það er almennt viðurkennd meginregla að stjórnvöld hafi ekki skyldu til að taka mál til efnismeðferðar, sem borist hafa eftir lögskipaðan frest, nema sérstakar undanþágur þar að lútandi eigi við. Málskotsnefnd hefur í fjölmörgum úrskurðum sínum lagt áherslu á mikilvægi þess að festa ríki um þá fresti sem námsmönnum eru settir og að almennt beri að vísa frá erindum sem berast að liðnum fresti nema í undantekningartilvikum, s.s. þegar tekst að sanna að um sé að ræða óviðráðanleg atvik eða mistök hjá LÍN. Kærandi hafði ekki samband við LÍN, fyrr en faðir hans og ábyrgðarmaður gerði það fyrir hans hönd í október 2012 og óskaði eftir því að LÍN tæki málið fyrir að nýju og að tillit yrði teknar til aðstæðna kæranda. Þegar umrædd beiðni kom fram var hinn lögbundni 60 daga frestur löngu liðinn og þá voru liðin rúmlega tvö ár frá því að kæranda var tilkynnt um álagninguna. Kærandi hefur borið að veikindi hafi komið í veg fyrir að hann hafi getað sinnt málum sínum gagnvart LÍN. Í málinu liggur fyrir læknisvottorð sem vottar að kærandi hefur ekki verið vinnufær vegna sjúkdóms frá 1. janúar 2010 og til útgáfu vottorðsins 8. nóvember 2012. Ekki er fallist á það með kæranda að hann hafi með framlagningu þessa vottorðs sýnt fram á að honum hafi verið ómögulegt vegna veikinda að setja sig í samband við LÍN og sinna málum sínum innan þeirra tímafresta sem gefnir eru. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að mistök hafi átt sér stað hjá LÍN við afgreiðslu þessa máls. Í 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku máls segir:

Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:

1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða

2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.

Kærandi hafði samkvæmt framansögðu þann möguleika að fá mál sitt endurupptekið innan eins árs frá því honum átti eða mátti vera ljóst að LÍN hafði byggt útreikning afborgunar hans á áætlun. Við ákvörðun þessa frest verður að líta til þess að kærandi flutti af landi brott í byrjun árs 2009 og aftur til baka í lok sama árs. Allar upplýsingar um áætlunina og innheimtuna var af hálfu LÍN send á lögheimili kæranda eftir að hann flutti aftur til Íslands. Telja verður að kæranda hafi mátt vera ljóst þegar haustið 2010 að LÍN hafði byggt útreikning afborgunar á áætlun. Þegar kærandi bar mál sitt undir stjórn LÍN í október 2012 var eins árs frestur til að óska endurupptöku löngu liðinn. Málskotsnefnd bendir á að þrátt fyrir að eins árs frestur samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga sé liðinn ber stjórn LÍN sem stjórnvaldi að taka afstöðu til þess hvort "veigamiklar ástæður" mæli með því að málið verði eigi að síður tekið til meðferðar. Málskotsnefnd telur að við mat á þessu atriði beri einkum að líta til þess hvort að stjórnvald hafi ranglega leiðbeint kæranda, s.s. varðandi kærufrest hinnar umdeildu álagningar eða að ómögulegt hafi verið fyrir kæranda að senda kæru sína fyrr. Að mati málskotsnefndar liggur hvorugt fyrir í þessu máli. Með vísan til framangreindra röksemda er hin kærða niðurstaða í úrskurði stjórnar LÍN frá 17. október 2012 í máli kæranda staðfest.

Úrskurðarorð

Hinn kærði úrskurður frá 17. október 2012 í máli kæranda er staðfestur.