Kæruefni
Með kæru dagsettri 12. nóvember 2012 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 17. október 2012 þar sem hafnað var beiðni hans um að endurútreikna tekjutengda afborgun 2010. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi 15. nóvember 2012 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN komu fram í bréfi dagsettu 28. nóvember 2012 og var afrit þess sent kæranda með bréfi dagsettu 4. desember s.á. en þar var kæranda jafnframt veittur 4 vikna frestur til að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Bárust athugasemdir kæranda í bréfi dagsettu 18. desember 2012.
Málsatvik og ágreiningsefni
Kærandi er lántakandi hjá LÍN og hefur hafið endurgreiðslu lána
sinna. Kærandi var með skráð lögheimili í Danmörku frá 2. janúar fram til 9.
desember 2009. LÍN sendi kæranda bréf á heimilisfang hans á Íslandi þann 15.
júní 2010 þar sem vakin er athygli á mikilvægi þess að þeir lánþegar sem ekki
telja fram allar tekjur sínar á Íslandi skili inn opinberri staðfestingu á
erlendum tekjum sínum/tekjuleysi á árinu 2009 til sjóðsins. Í bréfinu er greint
frá því að ef ekki er skilað inn upplýsingum um tekjur muni LÍN áætla tekjur á
lánaþega við útreikning á afborgun árlegrar viðbótargreiðslu haustið 2010.
Kærandi sendi LÍN ekki upplýsingar um tekjur sínar í Danmörku fyrir árið 2009 og
áætlaði því sjóðurinn á hann. Viðbótargreiðslan var með gjalddaga 1. september
2010. Faðir kæranda og ábyrgðarmaður á lánum hans hjá LÍN sendi erindi til
sjóðsins þann 1. október 2012 og óskaði eftir því fyrir hönd kæranda að LÍN
endurskoðaði tekjuáætlun vegna ársins 2009. Í úrskurði LÍN var beiðni um
endurútreikning hafnað með vísan til greinar 7.4 í úthlutunarreglum sjóðsins þar
sem m.a. kemur fram að lánþegi verði að sækja um endurútreikning árlegrar
viðbótargreiðslu eigi síðar en 60 dögum frá gjalddaga.
Sjónarmið
kæranda.
Kærandi bendir á að framlögð gögn sýni að hann hafi verið
tekjulaus á árinu 2009. Hann hafi á þessum tíma sem skila átti þessum gögnum átt
við bæði líkamleg og andleg veikindi að stríða. Faðir kæranda og ábyrgðarmaður á
lánum hans hafi ekki vitað um stöðu mála fyrr en sumarið 2012 þegar gjaldfella
átti allt lánið vegna vanskila. Kærandi hafi ekki haft neina burði til að annast
fjármál sín og hafi ekki skýrt rétt frá þegar hann hafi verið spurður um þau.
Ábyrgðarmaður hafi því ekki getað brugðist við og aðstoðað kæranda til að standa
rétt að málum. Kærandi bendir á að hann hafi á þessum tíma verið orðinn
alvarlega veikur og hafi ekki getað unnið við sitt fag. Þá hunsaði hann allar
innheimtur og tilkynningar. Kærandi hafi nú náð sér að nokkru, en sé atvinnulaus
en í atvinnuleit. Vegna veikinda sinna gerði hann ekki neinar athugasemdir við
það að álagningin væri á skjön við raunveruleikann innan þess frests er LÍN
gefur. Kærandi byggir einnig á því að á skattskýrslum árin áður en viðkomandi
álagning átti sér stað hafi hann einungis haft þriðjung af áætluðum tekjum fyrir
100% vinnu í heilt ár og það verði að teljast mjög ólíklegt að hann hafi
þrefaldað tekjur sínar þarna á milli ára. Stjórn LÍN vísi í tekjur
viðmiðunarhóps við álagningu sína án þess að skýra það nánar. Kærandi telur það
einkennilegt að ekki sé hægt í ljósi þessa að leiðrétta álagninguna þegar hið
rétta komi í ljós. Kærandi óskar eftir því að LÍN taki málið fyrir að nýju og að
tillit verði tekið til aðstæðna hans.
Sjónarmið stjórnar LÍN.
LÍN byggir á því að í grein 7.4 í úthlutunarreglum sjóðsins, sbr. 1.
mgr. 11. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN, komi fram að lánþegi verði að sækja um
endurútreikning árlegrar viðbótargreiðslu eigi síðar en 60 dögum frá gjalddaga
og leggja fyrir stjórn sjóðsins bestu fáanlegar upplýsingar um tekjurnar. Þar
sem beiðni um endurútreikning hafi borist löngu eftir þann frest eða 1. október
2012 sé ekki heimild til að taka tillit til þeirra atriða sem fram koma í kæru.
LÍN bendir á að sjóðurinn hafi þann 15. júní 2010 sent kæranda bréf þar sem
honum hafi verið bent á að senda upplýsingar um tekjur erlendis frá vegna
gjalddaga 1. september 2010. Bréfið hafi verið sent á skráð lögheimili kæranda í
Reykjavík sem sé jafnframt skráð lögheimili ábyrgðarmanns hans. Engin samskipti
séu skráð í tölvukerfi sjóðsins við kæranda vegna fyrrgreinds gjalddaga fyrr en
faðir hans og ábyrgðarmaður sendi erindi fyrir hans hönd til sjóðsins þann 1.
október 2012. Í málinu hafi tekjur kæranda verið áætlaðar á grundvelli þeirrar
námsgráðu sem hann sé með. Á hverju ári séu reiknaðar út meðaltekjur lánþega sem
búsettir eru erlendis á grundvelli námsgráðu þeirra og skattstofn lánþega
miðaður við hann. LÍN hafi í mörgum tilvikum engum öðrum upplýsingum til að
dreifa og erfitt geti reynst fyrir sjóðinn að nálgast upplýsingar um starfsgrein
viðkomandi. Í langflestum tilvikum séu einu upplýsingar sjóðsins um námsgráðu
viðkomandi lánþega án þess að sjóðurinn viti við hvaða starfsgrein viðkomandi
einstaklingur starfi. LÍN vísar til þess að málskotsnefnd hafi bent á að í þeim
tilvikum sem sjóðurinn hafi upplýsingar um starfsgrein lánþega og tekjur síðustu
ára þá séu ákveðin líkindi fyrir tekjum þeirra við áætlun á tekjustofni. Í þeim
tilvikum sem sjóðurinn hafi upplýsingar um að lánþegi búi í sama landi og vinni
sama starf þá geti þetta verið raunhæft. Í máli því sem hér um ræðir hafi ekki
verið hægt að miða við fyrri tekjur enda aðstæður ekki sambærilegar. Kærandi
hafi flutt lögheimili sitt til Danmerkur en hafi árin áður búið á Íslandi.
Aðstæður séu því ekki þær sömu og með öllu óljóst hverjar tekjur hans yrðu. Þá
telur LÍN að til þess að sjóðurinn geti gætt samræmis og jafnræðis í málum sínum
verði að telja mjög óeðlilegt ef sjóðurinn hafi ekki heimild til þessa að áætla
tekjur með þessum hætti.
Niðurstaða
Í 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN er mælt fyrir um endurgreiðslu
námslána. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins ákvarðast árleg endurgreiðsla lánþega í
tvennu lagi. Mælt fyrir um að önnur greiðslan skuli vera föst greiðsla, sem
innheimt er á fyrri hluta ársins og sé hún óháð tekjum en hin greiðslan skuli
innheimt á seinni hluta ársins og sé hún háð tekjum fyrra árs. Í 3. mgr. 8. gr.
kemur fram að viðbótargreiðslan miðist við ákveðinn hundraðshluta af
útsvarsstofni ársins á undan endurgreiðsluári og er útreikningum greiðslunnar
nánar lýst í greininni. Um endurgreiðslu lánþega, sem á endurgreiðslutímanum er
ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum, er sérákvæði að
finna í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992. Þegar svo stendur á skal gefa lánþega
kost á að senda sjóðnum staðfestar upplýsingar um tekjur sínar og er árleg
endurgreiðsla þá ákveðin í samræmi við það. Skili lánþegi ekki inn upplýsingum
eða ef telja verði upplýsingarnar ósennilegar og að ekki sé unnt að sannreyna
útsvarsstofn samkvæmt þeim, skal stjórn sjóðsins þá áætla lánþega útsvarsstofn
til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu. Fram er komið að LÍN óskaði eftir því
við kæranda að hann sendi sjóðnum upplýsingar um tekjur sínar á árinu 2009 í
bréfi dagsettu 15. júní 2010. Var bréfið sent á lögheimili kæranda, sem er
jafnframt heimilisfang ábyrgðarmanns hans, en kærandi flutti til baka til
Íslands frá Danmörku í desember 2009. Í bréfi LÍN kemur fram að sækja verði um
leiðréttingu á áætluðum tekjustofni eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga.
Kærandi sendi ekki umbeðnar upplýsingar. Þar sem kærandi var skráður með
lögheimili í Danmörku á árinu 2009 og þar með ekki skattskyldur á Íslandi það ár
og þar sem hann skilaði ekki tekjuupplýsingum til sjóðsins þó eftir því væri
leitað, var LÍN rétt að áætla honum tekjustofn til útreiknings árlegrar
viðbótargreiðslu. Málskotsnefndin bendir á að samkvæmt stjórnsýslulögum nr.
37/1993 eru gerðar ríkar kröfur til stjórnvalda um að sjá til þess að ákvarðanir
stjórnvalda séu byggðar á réttum og fullnægjandi upplýsingum hverju sinni.
Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. laganna skal stjórnvald sjá til þess að mál sé
nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Að auki er stjórnvaldi
heimilt samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga að endurupptaka mál allt að einu ári
eftir að aðila var tilkynnt um ákvörðun í máli hans, eða jafnvel síðar ef
veigamiklar ástæður mæla með því. Í úrskurði málskotsnefndar í máli nr.
L-2/2012, sbr. einnig úrskurði nefndarinnar í málum nr. L-04/2012 og L-07/2012,
kemur fram sú afstaða nefndarinnar að þegar greiðandi þarf að sæta áætlun þá ber
LÍN að gæta að því að slík áætlun sé réttilega framkvæmd og í samræmi við ákvæði
stjórnsýslulaga og laga nr. 21/1992 um LÍN. Með áætlunarheimild 3. mgr. 10. gr.
laga nr. 21/1992 er LÍN veitt vald til að taka einhliða ákvörðun um hvaða
forsendur verða lagðar til grundvallar við úrlausn máls vegna þess að sá sem
ákvörðun beinist að hefur ekki orðið við beiðni LÍN um láta af hendi upplýsingar
sem nauðsynlegar eru til að taka efnislega rétta ákvörðun í máli hans. Þegar
stjórnvaldi er falið með lögum að framkvæma mat ber því almennt að taka ákvörðun
sem hentar best hag hvers aðila með tilliti til allra aðstæðna. Í tilviki því
sem hér um ræðir takmarkast möguleikar LÍN til að framkvæma einstaklingsbundið
mat þar sem skortur er á upplýsingum til að byggja á þar sem greiðandi hefur
ekki sinnt upplýsingaskyldu sinni. Í áliti Umboðsmanns Alþingis í máli nr.
5321/2008 kemur fram að þegar svo háttar sé LÍN heimilt að setja almenn viðmið
til að stuðla að samræmi og jafnræði í beitingu áætlana. Jafnframt að við
beitingu slíkra viðmiða verði að játa LÍN ákveðið svigrúm til mats á tekjum.
Þurfa slík viðmið að byggja á málefnalegum sjónarmiðum, en við val á slíkum
sjónarmiðum þarf að líta til þeirra hagsmuna sem viðkomandi lög eiga að tryggja.
Í umræddu áliti umboðsmanns kemur fram að hann telur það byggja á málefnalegum
grundvelli að setja föst viðmið er endurspegli tekjur greiðenda bæði hvað
varðaði menntun og starf viðkomandi. Málskotsnefnd hefur aflað upplýsinga frá
LÍN um þau viðmið sem LÍN notar við að áætla tekjur þeirra greiðenda sem
búsettir eru erlendis. Samkvæmt LÍN er miðað við síðustu námsgráðu sem LÍN
veitti lán vegna til viðkomandi greiðanda og að gengið sé út frá því að
viðkomandi hafi lokið þeirri gráðu. Á hverju ári eru reiknaðar út meðaltekjur
lánþega á grundvelli námsgráðu þeirra og skattstofn lánþega miðaður við hann. Í
þessu tilviki var áætlað á kæranda kr. 9.000.000 vegna tekna ársins 2009.
Málskotsnefnd hefur áður bent á í úrskurðum sínum að í framangreindu viðmiði sem
LÍN hefur sett sér megi finna ákveðna nálgun á tekjum viðkomandi, þegar engum
öðrum upplýsingum er til að dreifa, en að þessi nálgun sé ónákvæm. Málskotsnefnd
hefur einnig bent á að ef sú leið er ekki tæk fyrir LÍN að setja almennar reglur
er byggja á málefnalegum viðmiðum, þ.e. bæði námsgráðu og starfsgrein, ber
sjóðnum að beita einstaklingsbundnu mati, sem m.a. getur byggt á fyrrgreindum
þáttum, þ.e. námsgráðu og eftir atvikum starfsgrein eða fagmenntun, og öðrum
tiltækum upplýsingar er geta gefið til kynna hverjar eru sennilegar tekjur
kæranda. LÍN hefur í þessu máli vísað til ábendinga málskotsnefndar í fyrri
úrskurðum m.a. um að í þeim tilvikum sem sjóðurinn hafi upplýsingar um
starfsgrein lánþega og tekjur síðustu ára þá séu ákveðin líkindi fyrir tekjum
þeirra við áætlun á tekjustofni. LÍN telur að þegar að lánþegi búi í sama landi
og vinni sama starf í einhvern tíma þá geti fyrri upplýsingar um tekjur verið
raunhæft viðmið. Í þessu máli hafi að mati LÍN ekki verið hægt að miða við fyrri
tekjur enda aðstæður kæranda á milli ára ekki sambærilegar. Málskotsnefndin
fellst á það með LÍN að sjóðurinn hafi ekki í þessu tilviki haft yfir neinum
þeim upplýsingum að ráða sem gaf sjóðnum færi á að áætla kæranda tekjur fyrir
árið 2009 með öðrum hætti en gert var. Tekjur undanfarinna ára endurspegla ekki
nauðsynlega þær tekjur sem lántaki hefur haft á umræddu tekjuári og í þessu
tilviki var ekkert vitað um tekjur kæranda á erlendri grundu þar sem árið sem um
ræðir er fyrsta árið eftir að kærandi flutti til Danmerkur og því engin
samanburðargögn fyrir hendi hjá sjóðnum. Verður því að fallast á það með LÍN að
við gerð áætlunar vegna tekna ársins 2009 hafi tekjur kæranda vegna fyrra ára
hér á landi ekki haft sérstakt gildi né lágu fyrir neinar þær upplýsingar aðrar
hjá LÍN sem sjóðurinn gat stuðst við þegar áætlun á tekjum kæranda fyrir árið
2009 var gerð. Í 11. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN, sbr. og grein 7.4 í
úthlutunarreglum LÍN, segir að lánþegi eigi rétt á endurútreikningi á árlegrar
viðbótargreiðslu sé hún byggð á áætluðum tekjum. Skal þá sækja um
endurútreikninginn eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar og leggja
fyrir stjórn LÍN bestu fáanlegar upplýsingar um tekjurnar. Endurútreikningur á
árlegri viðbótargreiðslu skal gerður þegar sjóðnum hafa borist staðfestar
upplýsingar um tekjurnar. Málskotsnefnd bendir á að það er almennt viðurkennd
meginregla að stjórnvöld hafi ekki skyldu til að taka mál til efnismeðferðar,
sem borist hafa eftir lögskipaðan frest, nema sérstakar undanþágur þar að
lútandi eigi við. Málskotsnefnd hefur í fjölmörgum úrskurðum sínum lagt áherslu
á mikilvægi þess að festa ríki um þá fresti sem námsmönnum eru settir og að
almennt beri að vísa frá erindum sem berast að liðnum fresti nema í
undantekningartilvikum, s.s. þegar tekst að sanna að um sé að ræða óviðráðanleg
atvik eða mistök hjá LÍN. Kærandi hafði ekki samband við LÍN, fyrr en faðir hans
og ábyrgðarmaður gerði það fyrir hans hönd í október 2012 og óskaði eftir því að
LÍN tæki málið fyrir að nýju og að tillit yrði teknar til aðstæðna kæranda.
Þegar umrædd beiðni kom fram var hinn lögbundni 60 daga frestur löngu liðinn og
þá voru liðin rúmlega tvö ár frá því að kæranda var tilkynnt um álagninguna.
Kærandi hefur borið að veikindi hafi komið í veg fyrir að hann hafi getað sinnt
málum sínum gagnvart LÍN. Í málinu liggur fyrir læknisvottorð sem vottar að
kærandi hefur ekki verið vinnufær vegna sjúkdóms frá 1. janúar 2010 og til
útgáfu vottorðsins 8. nóvember 2012. Ekki er fallist á það með kæranda að hann
hafi með framlagningu þessa vottorðs sýnt fram á að honum hafi verið ómögulegt
vegna veikinda að setja sig í samband við LÍN og sinna málum sínum innan þeirra
tímafresta sem gefnir eru. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að mistök hafi átt
sér stað hjá LÍN við afgreiðslu þessa máls. Í 24. gr. stjórnsýslulaga um
endurupptöku máls segir:
Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og
hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný
ef:
1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um
málsatvik, eða
2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á
atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.
Eftir að
þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul.
1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem
ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls
þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál
verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema
veigamiklar ástæður mæli með því.
Kærandi hafði samkvæmt framansögðu
þann möguleika að fá mál sitt endurupptekið innan eins árs frá því honum átti
eða mátti vera ljóst að LÍN hafði byggt útreikning afborgunar hans á áætlun. Við
ákvörðun þessa frest verður að líta til þess að kærandi flutti af landi brott í
byrjun árs 2009 og aftur til baka í lok sama árs. Allar upplýsingar um áætlunina
og innheimtuna var af hálfu LÍN send á lögheimili kæranda eftir að hann flutti
aftur til Íslands. Telja verður að kæranda hafi mátt vera ljóst þegar haustið
2010 að LÍN hafði byggt útreikning afborgunar á áætlun. Þegar kærandi bar mál
sitt undir stjórn LÍN í október 2012 var eins árs frestur til að óska
endurupptöku löngu liðinn. Málskotsnefnd bendir á að þrátt fyrir að eins árs
frestur samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga sé liðinn ber stjórn LÍN sem
stjórnvaldi að taka afstöðu til þess hvort "veigamiklar ástæður" mæli með því að
málið verði eigi að síður tekið til meðferðar. Málskotsnefnd telur að við mat á
þessu atriði beri einkum að líta til þess hvort að stjórnvald hafi ranglega
leiðbeint kæranda, s.s. varðandi kærufrest hinnar umdeildu álagningar eða að
ómögulegt hafi verið fyrir kæranda að senda kæru sína fyrr. Að mati
málskotsnefndar liggur hvorugt fyrir í þessu máli. Með vísan til framangreindra
röksemda er hin kærða niðurstaða í úrskurði stjórnar LÍN frá 17. október 2012 í
máli kæranda staðfest.
Úrskurðarorð
Hinn kærði úrskurður frá 17. október 2012 í máli kæranda er staðfestur.