Úrskurður

Ár 2013, miðvikudaginn 30. janúar, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu L-25/2012:

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 1. júní 2012 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 2. maí 2012, þar sem kæranda var synjað um námslán þar sem fyrirhugað MFA-nám kæranda við Transart Institute í samvinnu við Plymouth University uppfyllti ekki skilyrði LÍN um lánshæfi náms. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 6. júní 2012 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 21. júní 2012. Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við svör stjórnar LÍN og bárust athugasemdir hennar með bréfi dagsettu 6. júlí 2012. Málskotsnefnd óskaði eftir umsögn ENIC/NARIC upplýsingaskrifstofu Háskóla Íslands og var sú umsögn móttekin í tölvupósti dagsettum 11. júní 2012. Með bréfi dagsettu 5. júlí 2012 óskaði málskotsnefnd eftir frekari upplýsingum frá stjórn LÍN og barst þeirra svar með bréfi dagsettu 11. júlí 2012. Umsögn HÍ var send kæranda og bárust athugasemdir hennar með tölvupósti 11. júlí 2012. Svör stjórnar LÍN við spurningum málskotsnefndar voru einnig sendar kæranda með bréfi dagsettu 12. júlí og henni gefinn kostur á að gera athugasemdir við þær. Kærandi sendi ekki athugasemdir. Málskotsnefndin óskaði eftir frekari upplýsingum frá stjórn LÍN með bréfi dagsettu 6. desember 2012 og barst svar stjórnarinnar 13. sama mánaðar. Kæranda var sent svar stjórnar LÍN og gefinn fresturtil 18. desember til að gera athugasemdir. Kærandi óskaði eftir frekari fresti til að afla gagna og var frestur framlengdur tvisvar, þannig að lokafrestur kæranda til að koma að frekar athugasemdum var til 14. janúar 2013. Kærandi skilaði ekki frekari athugasemdum.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi sótti um námslán til LÍN til að stunda nám til MFA-gráðu við listaháskólann Transart Institute sem er staðsettur í Bandaríkjunum en er í samstarfi við Plymouth University í Englandi og eru nemendur útskrifaðir þaðan. Um er að ræða 120 ECTS-eininga nám, kennt í bland sem fjarnám og staðnám, en nemendur þurfa að mæta á tvö staðbundin námskeið tvisvar á ári, en að öðru leyti fer námið fram í fjarnámi. Umsókn kæranda var hafnað af stjórn LÍN með vísan til þess að námið væri ekki lánshæft samkvæmt grein 1.1 í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2011-12.

Sjónarmið kæranda.

Kærandi bendir á að gefið sé í skyn af hálfu LÍN að umsókn hennar byggi ekki á kennsluskrá umrædds skóla heldur sé um persónubundna námsáætlun að ræða. Þessu er mótmælt og bendir kærandi á að námsáætlun hennar sé í fullu samræmi við kennsluskrá skólans. Þá bendir kærandi á að fyrri nemendur, sem stundað hafa sams konar nám við umræddan skóla, hafi skipulagt nám sitt með sama hætti og kærandi. Kærandi mótmælir þeirri fullyrðingu stjórnar LÍN að: "Samkvæmt upplýsingum sjóðsins er fyrirhugað að MFA-nám þitt við Transart Institute í samvinnu við Plymouth University skiplagt sem 120 ECTS-eininga nám frá sumarönn 2012 til sumarannar 2014, þ.e. á 4 misserum auk tveggja sumaranna.". Kærandi bendir á að námið sé skipulagt sem 4 missera nám og séu staðbundnu námskeiðin hluti af hverju misseri og vísast um það til þess sem fram komi í tölvupósti frá Klaus Knoll, PhD, Director Transart Institute og á heimasíðu námsins. Kærandi telur ljóst að námið sé fullt 4 missera nám og uppfylli í öllu tilliti þau skilyrði sem kveðið sé á um í 2. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN. Þá mótmælir kærandi þeirri niðurstöðu í úrskurði stjórnar LÍN að hún eigi einungis rétt á aðstoð LÍN sem nemi einu fullu skólaári eða 60 ECTS-einingum til að stunda háskólanám til meistaraprófs, sbr. grein 2.3.1 í úthlutunarreglum sjóðsins. Kærandi bendir á að 2. mgr. greinar 2.3.1 verði ekki skilið frá ákvæðum 3. mgr. sömu greinar. Kærandi telur að lesa eigi 2. og 3. mgr. greinar 2.3.1 í samhengi og að námslán samkvæmt 3. mgr. komi til viðbótar því láni sem veitt hafi verið samkvæmt 2. mgr. úthlutunarreglnanna. Þetta þýði að kærandi eigi rétt á láni vegna MFA-náms að eigin vali fyrir 120 ECTS-einingum til viðbótar láni sem veitt hafi verið samkvæmt 2. mgr. Samkvæmt orðanna hljóðan sé um sjálfstæðan rétt til láns að ræða vegna meistaranáms sem ekki verði skertur með vísan í takmörkuð kennsluréttindi, enda fullt nám til MFA-gráðu frá Transart Institute/Plymouth University, 4 misseri samkvæmt kennsluskrá skólans. Kærandi vísar til þess að LÍN hafi áður metið nám við umræddan skóla lánshæft og veitt nemendum lán til náms þar. Hafi MFA-nám viðkomandi námsmanna verið eins skipulagt og það nám sem kærandi hyggst stunda og að þeir hafi útskrifast á árinu 2011. Kærandi bendir á að samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvöldum að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn þeirra mála sem undir þau heyra. Kærandi telur að stjórn LÍN hafi hvorki gætt samræmis né jafnræðis við afgreiðslu á lánsumsókn hennar.

Sjónarmið stjórnar LÍN.

LÍN bendir á að um sé að ræða 120 ECTS-eininga nám, kennt í bland sem fjarnám og staðnám. Fram komi í gögnum skólans að þrjú staðbundin sumarnámskeið (í Berlín) verði haldin í upphafi náms og svo í lok tveggja námsára sem á eftir fara. Tvö staðbundin námskeið í New York verða haldin í lok hvorrar haustannar. Frá upphafi náms til loka náms samkvæmt þessu skipulagi sé náminu dreift á sjö annir, sumar, haust, vor, sumar, haust, vor, sumar. Þetta nám sé einnig í boði í kennsluskrá Plymouth University, sem fullt nám í 12 mánuði (sem sé hefðbundin skipulagning meistaranáms í Bretlandi), en einnig komi þar fram að í boði sé hlutanám (part-time route). LÍN telur óumdeilt að umrætt nám sé skipulagt sem 120 ECTS-eininga nám frá sumarönn 2012 til sumarannar 2014 og að námið uppfylli ekki skilyrði um lánshæfi náms samkvæmt grein 1.1 í úthlutunarreglum LÍN og því hafi stjórn LÍN synjað erindi kæranda. Þá telur LÍN að kærandi eigi einungis rétt á aðstoð LÍN sem nemi einu fullu skólaári eða 60 ECTS-einingum til að stunda háskólanám til meistaraprófs, sbr. grein 2.3.1 í úthlutunarreglum sjóðsins. Kærandi hafi fengið lán hjá LÍN sem svari til 420 ECTS eininga, þ.e. 180 einingar í grunnnám, 60 einingar í meistaranám og 180 einingar í sameiginlegu svigrúmi. Kærandi eigi því ónýttar 60 ECTS einingar í meistaranám og 120 ECTS einingar í doktorsnám. LÍN bendir á að sjóðurinn hafi samþykkt námsárið 2008-2009 að MFA nám við Transart Insitute í Krems Austurríki væri lánshæft þar sem um var að ræða 75% af fullu námi eða 45 ECTS eininga nám á ári alls 90 ECTS einingar á tveimur árum. Í úthlutunarreglum LÍN fyrir námsárið 2008-2009 var gerð krafa um að námið væri skipulagt sem 45 ECTS einingar á námsári til að vera lánshæft, bæði fyrir framfærslu og skólagjöldum. Þeim reglum hafi svo verið breytt fyrir skólaárið 2009-2010, þ.e. ekki var áfram lánað fyrir framfærslu vegna náms sem var skipulagt sem 45 ECTS-einingar á námsári. Þá hafi LÍN litið til heimasíðu skólans en þar komi fram að um sé að ræða 240 CR-eininga nám sem sé ígildi 120 ECTS-eininga náms. Náminu sé dreift á 7 annir, þ.e. sumar, haust, vor, sumar, haust, vor og sumar, sem séu 2,25 skólaár þar sem ekki sé hægt að telja tvær sumarannir með á einu skólaári. Varðandi umsögn ENIC/NARIC upplýsingaskrifstofu HÍ þá telur LÍN að um ákveðinn misskilning sé að ræða. Starfsmaður skrifstofunnar dragi þá ályktun að um fullt nám sé að ræða þ.e. 120 ECTS-eininga nám í tvö ár. LÍN ítrekar að þessar 120 ECTS-einingar dreifast á 2,25 skólaár og því geti námið ekki talist sem fullt nám. LÍN bendir á að sjóðurinn geri greinarmun á ári og skólaári. Skólaárið sé að jafnaði 9 mánuðir samkvæmt skilgreiningu í úthlutunarreglum LÍN og þar kemur einnig fram að sumarönn tilheyri undangengnu skólaári. Umrætt nám hefjist á sumarönn sem tilheyri skólaárinu 2011-2012. Síðan komi haustönn, vorönn og sumarönn 2012-2013 og svo aftur haustönn, vorönn og sumarönn 2013-2014. Samtals séu þetta 2,25 skólaár sem þær 120 ECTS-einingar dreifast á. Fullt nám hjá LÍN sé 60 ECTS einingar á skólaári, þ.e. miðað við 9 mánuði að jafnaði. Varðandi fullyrðingu kæranda um að LÍN hafi lánað í samskonar nám í umræddum skóla bendir LÍN á að það sé rangt. Eftir skoðun á öllum lánveitingum sjóðsins til námsmanna sem voru í umræddum skóla aftur til námsársins 2007-2008 kom enginn fram sem tengdist námi kæranda. LÍN upplýsti að tveir námsmenn hafi fengu lán til umrædds náms við Transart Institute í Krems í Austurríki. Þeir hafi báðir byrjað námið á skólaárinu 2008-2009, en það var síðasta námsár fyrir breytingar þar sem hægt var að fá framfærslulán vegna náms sem var ekki skipulagt sem fullt nám. Þessir nemendur luku náminu 2009-2010. LÍN byggir á því að niðurstaða stjórnar í máli kæranda sé í samræmi við lög og reglur og einnig í samræmi við sambærilega úrskurði stjórnar LÍN.

Umsögn ENIC/ NARIC - upplýsingaskrifstofu HÍ

Í umsögn ENIC/NARIC, sem sinnir akademísku mati á erlendu námi og veitir upplýsingar um alþjóðlegt hæfnismat, kemur fram að upplýsingum um námið frá Transart Institute annars vegar og University of Plymouth hins vegar beri ekki fyllilega saman. Í yfirliti á heimasíðu University of Plymouth sé talað um eins árs fullt nám sem einnig megi stunda sem hlutanám, en í gögnum Transart Institute sé námið tveggja ára nám, samtals 120 ECTS einingar. Þá kemur fram að ef leitað sé eftir nánari upplýsingum á heimasíðu University of Plymouth um námið þá sé hlekkur yfir á slóð Transart Institute þar sem fram komi að námið taki tvö ár, en að nemendur geti útskrifast með Post Graduate Diploma eftir fyrra árið, eftir að hafa lokið 60 ECTS einingum. Því verði að telja að um 120 ECTS eininga nám sé að ræða. Í umsögninni er tekið fram að samkvæmt þeim reglum sem um ECTS einingar gilda skal reikna 60 einingar fyrir fullt nám í eitt ár. Lengd námsársins, sem sé mjög mismunandi eftir skólum í Evrópu, allt frá rúmum átta mánuðum upp í tæpa ellefu mánuði, skipti ekki máli í þessu sambandi. Þó hafi skólum verið heimilt að reikna allt að 75 einingar á ári ef nám sé stundað samfellt í tólf mánuði. Breskir háskólar hafa ekki farið eftir þessum reglum þegar um framhaldsnám er að ræða og reiknað 90 ECTS einingar fyrir fullt nám í tólf mánuði. Það sé þó ljóst að þessi umdeildi siður breskra háskóla útskýri ekki muninn á upplýsingunum frá skólunum, því fullt nám í eitt ár hjá þeim sé annað hvort reiknað sem 60 eða 90 ECTS einingar, aldrei 120. Þar sem um 120 eininga nám sé að ræða verði að draga þá ályktun að meistaranámið við Transart Institute sé tveggja ára fullt nám. Í umsögninni kemur fram að í fjarnámi sé mjög algengt að skipta náminu í fjarnámslotur og staðbundnar lotur. Það geti verið misjafnt eftir skólum hvort þeir skilgreina hverja lotu sem sér önn í náminu eða hvort þeir líta svo á að misseri/önn geti innihaldið bæði staðbundnar- og fjarnámslotur. Af gögnum málsins megi ráða að Transart Institute líti á námið sem fjögur misseri og að hvert misseri innihaldi þá bæði staðbundnar- og fjarnámslotur því í bréfi skólans til námsmanns þann 30. desember 2011 komi fram að námsmanni geti staðið til boða aðstoð sem nemi allt að 10-25% af skólagjöldum í öll fjögur misserin á meðan á náminu stendur. Fjöldi tímabila á þessum tveimur námsárum breyti því þó ekki að ENIC/NARIC upplýsingaskrifstofa HÍ líti á þetta 120 ECTS eininga nám sem fullt nám í tvö námsár.

Niðurstaða

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 2/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna er hlutverk hans að tryggja þeim er falla undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að LÍN veitir lán til framhaldsnáms við skóla sem geri sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og gerðar eru til háskólanáms hérlendis. Í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2011-2012, sem sett er af stjórn LÍN með heimild í 2. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992, er í I. kafla fjallað um hvaða nám telst lánshæft. Í grein 1.1 er kveðið almennt á um lánshæfi náms þar sem fram kemur að sjóðurinn veitir námslán til framhaldsnáms við viðurkennda skóla eða menntastofnanir sem veita æðri menntun sem leiðir til prófgráðu á háskólastigi. Þá eru í ákvæðinu sett nánari skilyrði um skipulag náms til þess að það geti talist lánshæft. Segir í 2. mgr. grein 1.1:

Nám telst lánshæft ef það er skipulagt sem fullt nám í kennsluskrá skóla, 60 ECTS-einingar (ECTS stendur fyrir "European Credit Transfer and Accumulation System") á hverju skólaári eða a.m.k. 30 ECTS-einingar á hverju misseri í þeim tilvikum þegar námsskipulagið nær ekki yfir heilt skólaár. Hér er átt við tilhögun náms samkvæmt kennsluskrá skóla, en ekki persónubundnar námsáætlanir.

Í grein 1.2.1 í kafla 1.2 sem fjallar um lánshæft nám á Íslandi segir:

Nám á háskólastigi er lánshæft og það nám annað sem gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Nám á háskólastigi í eftirtöldum skólum er lánshæft: (upptalning á skólum á Íslandi).

Í greininni kemur fram að nám á háskólastigi, í þeim skólum á Íslandi sem taldir eru þar upp, er lánshæft að uppfylltum öðrum skilyrðum sjóðsins. Er þá LÍN búið að ganga úr skugga um að hver einstakur þessara skóla njóti viðurkenningar, hafi tilskilin leyfi og uppfylli þau lagaskilyrði að öðru leyti sem gerð eru til háskólanáms.

Í grein 1.3.1 í kafla 1.3 sem fjallar um lánshæft nám erlendis segir:

Lánað er til framhaldsnáms við viðurkenndar stofnanir erlendis, sem gera sambærilegar kröfur til nemenda og gerðar eru í háskólanámi hérlendis, sjá þó ákvæði gr. 4.8 um lán vegna skólagjalda.

Þá kemur fram í grein 1.3.5 sem fjallar um upplýsingar um lánshæft nám erlendis:

Hjá sjóðnum liggja fyrir upplýsingar um skóla og námsbrautir sem lánað hefur verið til. Ef sótt er um lán í skóla eða námsbraut sem sjóðurinn hefur ekki lánað til þarf stjórn sjóðsins að fjalla um málið. Námsmaður þarf þá að útvega ítarlegar upplýsingar um námið.

Fyrir liggur að námi kæranda hefur verið hafnað sem lánshæfu af hálfu stjórnar LÍN og að skipulag námsins hefur ekki verið samþykkt þrátt fyrir þær upplýsingar sem námsmaður hefur aflað og lagt hefur verið fyrir stjórn sjóðsins. Þegar fram fer skoðun á því hvort nám telst lánshæft eða ekki þarf LÍN m.a. að skoða lengd námsins og þann einingafjölda sem er skilað á hverju misseri og svo á hverju skólaári. Málskotsnefndin telur það vera endanlegt mat stjórnar LÍN hvort nám telst lánshæft eða ekki. Stjórn LÍN verður þó við mat sitt að gæta að þeim skyldum sem á þeim hvílir samkvæmt stjórnsýslulögum og byggja mat sitt á lögmætum sjónarmiðum. Í málinu liggja fyrir ítarlegar upplýsingar um námið og það liggur fyrir að hér er um óhefðbundið skipulag náms að ræða, blöndu af staðbundnu námi og fjarnámi, sem dreifist á rúmlega tvö ár. Af hálfu LÍN hefur farið fram hlutlægt mat á náminu m.v. tímabil þess og þær einingar sem skila á. Málskotsnefnd telur rétt að benda á að úthlutunarreglur LÍN eru byggðar á því sjónarmiði að einungis þeir nemendur sem séu í fullu námi fái framfærslulán. Til þess að nám teljist fullt nám, sbr. grein 1.1 þarf skipulag þess að vera þannig að gert sé ráð fyrir lágmarksafköstum nemanda yfir tiltekið tímabil, þ.e. 60 ECTS einingum á skólaári. Þar sem um óhefðbundið skipulag náms er að ræða hefur LÍN litið til þess tíma sem námið tekur í raun og hve mörgum einingum nemandi lýkur á þeim tíma. Málskotsnefnd telur þetta málefnalegt viðmið sem sé í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru í úthlutunarreglunum til skipulags náms. Þá verður jafnframt að líta til þess að með því að byggja viðmið um lánshæfi á því hvernig nám er skipulagt í raun og veru og óháð því hvort skóli kynni það sem fullt nám eða ekki er leitast við að tryggja jafnræði í raun. Með vísan til þessa fellst málskotsnefnd á það með LÍN að námið uppfylli ekki þau skilyrði sem koma fram í 2. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN. Fram kemur í grein 1.3.5 í úthlutunarreglum LÍN að stjórn LÍN þarf að fjalla um lánshæfi náms sem ekki hefur áður verið lánað til. Er því ljóst að kærandi gat ekki gert sér væntingar um að fá námslán vegna náms sem hefur ekki verið samþykkt lánshæft af stjórn LÍN. Þá er ekki fallist á það með kæranda að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga gagnvart honum þar sem LÍN hefur ekki áður lánað til námsins samkvæmt þessu skipulagi. Skiptir hér ekki máli þó að fyrir liggi að LÍN hafi samþykkt lánshæfi sama náms sem er í boði hjá sama skóla en með skipulagi sem uppfyllir skilyrði úthlutunarreglna LÍN. Varðandi ágreining aðila um rétt kæranda á aðstoð frá LÍN vísar nefndin til úrskurðar málskotsnefndar nr. L-16/2012. Þar er fjallað um túlkun þeirra greina sem ágreiningur er um og kemur þar m.a. eftirfarandi fram:

"Hefur stjórn LÍN sett úthlutunarreglur sem miða að því að skilgreina hvaða skilyrði námsmaður þurfi að uppfylla til að hafa rétt til námsláns samkvæmt lögunum meðan á námi hans stendur. Í lokamálslið ákvæðis 1.1 í úthlutunarreglum LÍN fyrir námsárið 2011-2012 segir að hafi námsmaður fullnýtt svigrúm sitt til lána á ákveðinni námsbraut eða ákveðnu skólastigi sbr. grein 2.1, telst frekara nám á viðkomandi námsbraut/-skólastigi ekki lánshæft."

Kafli 2.3 í úthlutunarreglum LÍN fjallar um námslengd. Í 1. mgr. greinar 2.3.1 kemur fram að námsmaður eigi rétt á láni fyrir 180 ECTS-einingum í grunnnámi. Í 2. mgr. greinarinnar segir að námsmaður eigi rétt á láni fyrir 120 ECTS-einingum í meistaranámi eða sambærilegu námi að loknu þriggja ára háskólanámi. Í 3. mgr. greinarinnar kemur svo fram að námsmaður eigi að auki rétt á láni fyrir 120 ECTS-einingum til viðbótar á grunn- og meistarastigi að eigin vali. Síðan er í 4. mgr. greinarinnar mælt fyrir um aukið svigrúm og undanþágu frá fyrrgreindum hámörkum að uppfyllt ákveðnum skilyrðum. Með vísan til framangreinds er ljóst að lánsréttur námsmanns vegna BA náms verður að hámarki 180 ECTS-einingar og vegna meistaranáms 120 ECTS-einingar. Námsmaður getur bætt við sig nýju námi þ.e. stundað annað nám að eigin vali og þá nýtt sér svigrúmsreglu 3. mgr. greinar 2.3.1 og fengið lánað fyrir 120 ECTS einingum til viðbótar við þær 180 og 120 einingar sem námsmaður á rétt á. Fyrir liggur að kærandi hefur fengið lánað fyrir samtals 420 ECTS-einingum hjá LÍN. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum er um að ræða 180 einingar í grunnnámi, 60 einingar í meistaranámi og 180 einingar í sameiginlegu svigrúmi. Um er að ræða nokkra námsferla kæranda frá árinu 1977. Með vísan til lokamálsliðar greinar 1.1, greinar 2.1 og til greinar 2.3.1 í úthlutunarreglum LÍN, telur málskotsnefndin ljóst að kærandi hefur tæmt rétt sinn til námsláns samkvæmt 1. og 3. mgr. greinar 2.3.1. Eftir stendur að kærandi á ónýttan rétt á aðstoð sjóðsins sem nemur 60 ECTS-einingum samkvæmt 2. mgr. greinar 2.3.1 til að stunda háskólanám til meistaraprófs að uppfylltum öðrum skilyrðum úthlutunarreglnanna. Þá á kærandi ónýttan rétt til 120 ECTS-eininga láns vegna doktorsnáms. Með vísan til framangreindra atriða og gagna málsins að öðru leyti er það mat málskotsnefndar að úrskurður stjórnar LÍN frá 2. maí 2012 sé í samræmi við lög og reglur LÍN og er hann því staðfestur.

Úrskurðarorð

Úrskurður stjórnar LÍN í máli kæranda frá 2. maí 2012 er staðfestur.