Úrskurður

Ár 2013, miðvikudaginn 10. júlí, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-6/2013:

Kæruefni

Með kæru dagsettri 14. febrúar 2013 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 13. nóvember 2012 þar sem hafnað var beiðni kæranda um lán á vorönn 2012. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi 25. febrúar 2013 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins þann sama dag. Stjórn LÍN sendi málskostnefnd athugasemdir við kæruna með bréfi dagsettu 19. mars 2013 og var afrit þess sent kæranda með bréfi 25. sama mánaðar, en þar var kæranda jafnframt gefinn 5 vikna frestur til að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Ekki bárust frekari athugsemdir frá kæranda.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi stundar sérnám í taugalyflæknisfræði við University of Rochester í New York í Bandaríkjunum. Hluti af námi hans er fólginn í störfum á sjúkrahúsi háskólans (Strong Memorial Hospital) og er kærandi á föstum árlegum greiðslum frá háskólanum vegna starfa sinna. Samkvæmt yfirlýsingu University of Rochester frá 25. maí 2012 hóf kærandi nám sitt 16. júní 2010 og áætlað sé að hann ljúki því 30. júní 2014. Kærandi sótti um námslán til LÍN á vorönn 2012 vegna námsins. Beiðni hans var synjað á grundvelli 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN þar sem segir að lán sé ekki veitt til náms sem sé liður í launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi og gildi það m.a. um launað framhaldsnám lækna. Kærandi óskaði eftir úrskurði stjórnar LÍN í málinu, sem kvað upp þann úrskurð 13. nóvember 2012, sem hér sætir endurskoðun, að kærandi ætti ekki rétt á láni vegna þess að hann væri í launuðu framhaldsnámi.

Sjónarmið kæranda.

Kæru sína og kröfugerð styður kærandi þeim rökum að það sé hlutverk LÍN að tryggja þeim, sem falla undir lög nr. 21/1992 um sjóðinn, tækifæri til náms án tillits til efnahags. Í 1. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN 2011-2012 komi fram að sjóðurinn veitir námslán til framhaldsnáms við viðurkennda skóla eða menntastofnanir sem veita menntun er leiðir til prófgráðu á háskólastigi. Það sé óumdeilt að University of Rochester í Bandaríkjunum, þar sem kærandi stundi nám, uppfylli framangreind skilyrði og vart þurfi að taka fram að sérnám í læknisfræði þurfi íslenskir læknar að sækja erlendis. Í kæru sinni víkur kærandi að 2. gr. laga um LÍN sem heimila lánveitingar til annarra námsmanna en þeirra sem falla undir skilgreiningu 1. gr. og stunda sérnám (þ.e. annað sérnám en háskólanám). Samkvæmt 2. málslið 2. gr. laganna setji stjórn LÍN nánari reglur um til hvaða sérnáms skuli lánað og samkvæmt 4. tl. 1. mgr. 5. gr. og 3. mgr. 3. gr. laganna hafi stjórn LÍN heimild til að setja nánari reglur um úthlutun námslána. Þetta framsal löggjafans á reglugerðarvaldi til stjórnar LÍN sé hins vegar takmarkað og verði að eiga skýra stoð í lögum. Af umfjöllun um 3. gr. í greinargerð frumvarps sem varð að lögum nr. 21/1992 um LÍN verði ráðið að stjórn LÍN hafi ekki heimild til þess að takmarka aðgengi námsmanna að sjóðnum umfram það sem löggjafanum hafi verið í lófa lagið að gera sjálfur með almennum lögum. Með vísan til framangreindra röksemda og þegar horft sé til efnis og tilgangs laga um LÍN andmælir kærandi því að ákvæði 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN 2011-2012, sem synjun lánsbeiðni hans byggir á, hafi lagstoð. Jafnframt vísar kærandi til jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og krefst þess að vera metinn lánshæfur samkvæmt lögum og reglum LÍN. Kærandi byggir sjálfstætt á því að verði niðurstaða málskotsnefndar sú að 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum hafi næga lagastoð þá sé synjun lánsbeiðni hans ólögmæt engu að síður. LÍN hafi byggt höfnun sína á þeirri staðhæfingu að kærandi væri í launuðu starfi samhliða vinnu. Kærandi kveðst vera á föstum árlegum styrk frá háskólanum í New York sem sé óháður vinnuframlagi hans og verði ekki jafnað til launa. Kærandi hafi ekki atvinnuleyfi í Bandaríkjum heldur dvelji þar á grundvelli námsmannaáritunar (J1 VISA), sem feli í sér bann við launaðri vinnu. Styrkinn nýti hann vegna náms síns, greiði af honum skatta í Bandaríkjunum og heilbrigðistryggingu fyrir sig og fjölskyldu. Þá bendir kærandi á að hefðbundinn ráðningarsamningur liggi ekki til grundvallar störfum hans við háskólasjúkrahúsið heldur séu störf hans liður í verklegum þætti námsins við University of Rochester. Kærandi vekur athygli á því að námsfyrirkomulagið í Bandaríkjunum sé ólíkt fyrirkomulaginu á Norðurlöndum, þar sem tíðkist að gera ráðningarsamninga. Nám hans í Bandaríkjunum sé skipulagt háskólanám, eins og við aðrar deildir háskólans, en með ákveðinni einföldun megi segja að læknar í sérnámi á Norðurlöndum öðlist sérfræðiþekkingu með því að ráða sig til vinnu á tilteknum deildum háskólasjúkrahúsa. Á meðan kæranda sé óheimilt að taka að sér launaða vinnu, hvort heldur er innan eða utan sjúkrahússins, njóti íslenskir læknar í sérnámi á Norðurlöndum atvinnufrelsis og hafi því almennt allt aðra tekjumöguleika en starfsbræður þeirra í námi í Bandaríkjunum. Kærandi bendir á að málskotsnefnd beri að skoða aðstæður hans frá víðara sjónarhorni en LÍN geri. Ýmiss kostnaður hans og útgjöld vegna dvalar í Bandaríkjunum sé mjög hár og styrkur sá er hann njóti frá háskólasjúkrahúsinu dugi ekki fyrir mánaðarlegum grundvallarútgjöldum. Leggur kærandi áherslu á að LÍN skorti lagastoð til að beita þeirri víðtæku og almennu útilokun sem sjóðurinn geri, án tillits til aðstæðna hvers og eins námsmanns. Nálgast verði töku stjórnvaldsákvarðana með meðalhóf og jafnræði að leiðarljósi. Þá sé sú þrenging á lánshæfni sem leiðir af efni 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN ekki í samræmi við vilja löggjafans, að mati kæranda.

Sjónarmið stjórnar LÍN.

Stjórn LÍN bendir á að þegar kærandi óskaði eftir námsláni á vorönn 2012 hafi honum verið synjað á grundvelli greinar 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins þar sem fram komi að lán séu ekki veitt til náms sem sé liður í launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi og gildi það m.a. um launað framhaldsnám lækna. Stjórn LÍ hafi óskað eftir upplýsingum frá University of Rochester Medical Center um þær tekjur sem kærandi fékk frá háskólasjúkrahúsinu og tilgreindar séu á bandarísku skattframtali hans fyrir árið 2011. Engin svör hafi borist frá sjúkrahúsinu við ítrekuðum fyrirspurnum. Stjórn LÍN kveður það óumdeilt að kærandi starfi við háskólasjúkrahús í Rochester í New York. Á fyrrgreindu skattframtali sem kærandi afhenti LÍN með lánsumsókn sinni komi fram að hann hafi fengið greidda 47.155 $ á árinu 2011, sem í framtalinu séu flokkaðir sem „Wages, salaries, tips, etc.“ og engar tekjur séu taldar fram í lið sem heitir „Scholarship and fellowship grants“ eða öðrum liðum. Stjórn LÍN bendir á að námsmannaáritun kæranda í Bandaríkjunum hafi engin áhrif á heimild hans til þess að fá laun frá sjúkrahúsinu ef starf hans þar sé hluti af framhaldsnáminu. Þrátt fyrir beiðnir og ítrekanir af hálfu sjóðsins hafi engar upplýsingar eða gögn borist frá háskólanum og því hafi niðurstaða stjórnar LÍN verið sú að hafna bæri erindinu. Stjórn LÍN andmælir því að grein 1.1 í úthlutunarreglum LÍN hafi ekki lagastoð og vísar um það til 2. mgr. 16. gr. laga um LÍN þar sem fram kemur heimild stjórnar sjóðsins til þess að setja reglur um atriði sem ekki koma fram í lögum eða reglugerð, enda séu reglurnar samþykktar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum. Í athugasemdum sínum til málskotsnefndar áréttar stjórn LÍN fyrri sjónarmið sín, sem rakin hafa verið hér að framan. Ný gögn sem kærandi hafi lagt fyrir nefndina, þ.á m. tölvupóstur starfsmanns sjúkrahússins frá 8. febrúar 2013 og samningur kæranda við sjúkrahúsið (Agreement of appointment) frá janúar 2013 telur stjórn LÍN að staðfesti að kærandi sé starfsmaður og fái laun fyrir störf sín á háskólasjúkrahúsinu. Í samningum komi fram hver séu laun kæranda og önnur fríðindi, hvaða reglum hann þurfi að fylgja og ákvæði um uppsagnarfrest. Ennfremur komi þar fram að vinnuframlag kæranda sé skilyrði þess að hann fái greidd laun. Loks telur stjórn LÍN rétt að vekja athygli á því að engin fordæmi séu fyrir því að sjóðurinn veiti lán til launaðs framhaldsnáms lækna og slíkar lánveitingar gætu leitt til verulegrar útgjaldaaukningar hjá sjóðnum.

Niðurstaða

Mál þetta snýst um lögmæti þeirrar ákvörðunar LÍN að synja kæranda um námslán á vorönn 2012 vegna framhaldsnáms við háskóla í Bandaríkjunum þar sem hann þiggi greiðslur frá sjúkrahúsi háskólans samhliða náminu. Byggir kærandi annars vegar á því að grein 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins, sem synjun LÍN grundvallast á, hafi ekki lagastoð og hins vegar á því að þær takmarkanir á lánshæfi, sem í ákvæðinu greinir, taki ekki til hans þar sem hann sé á styrk frá háskólanum, en ekki á launum samkvæmt ráðningarsamningi. Lagastoð fyrir úthlutunarreglum LÍN er að finna í 2. mgr. 16. laga nr. 21/1992 um LÍN, en þar segir að stjórn LÍN setji reglur um önnur atriði er greinir í lögunum og reglugerð samkvæmt 1. mgr. lagaákvæðisins, og skulu þær samþykktar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum. Í 3. mgr. 3. gr. laganna segir ennfremur að stjórn sjóðsins setji nánari ákvæði um úthlutun námslána og í 4. tl. 5. gr. laganna segir að hlutverk sjóðsstjórnar sé að setja reglur um úthlutun námslána. Af framangreindu er ljóst að löggjafinn hefur falið stjórn LÍN að ákveða nánar efni reglna um úthlutun námslána, en þær verða að samrýmast þeim lögum sem kunna að eiga við á því sviði. Hinn 21. júní 2011 staðfesti mennta- og menningarmálaráðherra úthlutunarreglur Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir námsárið 2011-2012, eins og þær voru samþykktar á fundi stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna hinn 23. maí 2011 og birtist auglýsing um það í B-deild Stjórnartíðinda 30. júní 2011. Úthlutunarreglur LÍN fyrir 2011-2012 voru því settar með lögmætum hætti og er 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN fyrir 2011-2012 ekki andstæð því hlutverki laga nr. 21/1992, að tryggja þeim sem falla undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags, að mati málskotsnefndar. Byggja og málefnaleg sjónarmið að baki því að veita ekki lán til náms sem er liður í launuðu starfi og telur málskostnefnd því ekki að stjórn LÍN hafi brotið gegn jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar með beitingu ákvæðisins. Málskotsnefnd fellst því ekki á að margnefnda úthlutunarreglu sjóðsins skorti lagastoð. Kemur þá til skoðunar hvort greiðslur þær sem kærandi fær frá háskólasjúkrahúsinu séu þess eðlis að þær útiloki lánsrétt kæranda vegna 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN, sem hljóðar svo:

Lán er ekki veitt til náms sem er liður í launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi. Þetta gildir m.a. um launað framhaldsnám lækna.

Samkvæmt skýru orðalagi þessa ákvæðis veitir LÍN ekki lán til framhaldsnáms lækna sem er liður í launuðu starfi. Kærandi telur ákvæði ekki eiga við þar sem greiðslurnar til hans séu raun styrkur (e. stipend) frá háskólasjúkrahúsinu á meðan á námi stendur. Óhjákvæmilega sé hluti náms hans fólgið í störfum á háskólasjúkrahúsinu (þ.e. verklegir þættir), samhliða bóklegu námi og fyrirlestrasókn. Sá þáttur námsins sem fólginn sé í störfum á sjúkrahúsinu sé ekki launaður sérstaklega og styrkurinn sé óháður vinnuframlagi, auk þess sem vegabréfsáritun hans feli í sér bann við launaðri vinnu. Hugtakið laun er ekki sérstaklega skilgreint hvorki í lögum né í úthlutunarreglum LÍN. Almennt er hugtakið laun notað um hvers konar endurgjald, kaup eða borgun, sem innt er af hendi fyrir vinnu. Eins og áður er rakið eru greiðslur sjúkrahússins til kæranda á bandarískri skattaskýrslu hans fyrir árið 2011 settar í flokk sem "Wages, salaries, tips, etc." og skilar kærandi skatti af þeim. Í samningi kæranda og sjúkrahússins frá janúar 2013 og kærandi hefur lagt fram í málinu segir að heildargreiðsla (total compensation) til hans á samningstímanum nemi $57,962 á árslaunagrundvelli (annual base salary). Í samningum er ennfremur að finna ákvæði um skyldur samningsaðila, heimild til brottreksturs og eða uppsagnar (suspension and/or termination) o.fl. Þannig hefur samningurinn mörg einkenni vinnu- eða ráðningasamnings milli launþega og atvinnurekanda um tiltekna vinnu. Verður því ekki hjá því komist að líta svo á að kærandi stundi launað framhaldsnám við fyrrgreindan háskóla, sem ekki er lánshæft samkvæmt 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins. Er hinn kærði úrskurður stjórnar LÍN því staðfestur.

Úrskurðarorð

Hinn kærði úrskurður frá 13. nóvember 2012 í máli kæranda er staðfestur.