Úrskurður
Ár 2013, miðvikudaginn 10. júlí, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-6/2013:
Kæruefni
Með kæru dagsettri 14. febrúar 2013 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 13. nóvember 2012 þar sem hafnað var beiðni kæranda um lán á vorönn 2012. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi 25. febrúar 2013 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins þann sama dag. Stjórn LÍN sendi málskostnefnd athugasemdir við kæruna með bréfi dagsettu 19. mars 2013 og var afrit þess sent kæranda með bréfi 25. sama mánaðar, en þar var kæranda jafnframt gefinn 5 vikna frestur til að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
Málsatvik og ágreiningsefni
Kærandi stundar sérnám í taugalyflæknisfræði við University of
Rochester í New York í Bandaríkjunum. Hluti af námi hans er fólginn í störfum á
sjúkrahúsi háskólans (Strong Memorial Hospital) og er kærandi á föstum árlegum
greiðslum frá háskólanum vegna starfa sinna. Samkvæmt yfirlýsingu University of
Rochester frá 25. maí 2012 hóf kærandi nám sitt 16. júní 2010 og áætlað sé að
hann ljúki því 30. júní 2014. Kærandi sótti um námslán til LÍN á vorönn 2012
vegna námsins. Beiðni hans var synjað á grundvelli 4. mgr. greinar 1.1 í
úthlutunarreglum LÍN þar sem segir að lán sé ekki veitt til náms sem sé liður í
launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi og gildi það m.a. um launað
framhaldsnám lækna. Kærandi óskaði eftir úrskurði stjórnar LÍN í málinu, sem
kvað upp þann úrskurð 13. nóvember 2012, sem hér sætir endurskoðun, að kærandi
ætti ekki rétt á láni vegna þess að hann væri í launuðu framhaldsnámi.
Sjónarmið kæranda.
Kæru sína og kröfugerð styður kærandi
þeim rökum að það sé hlutverk LÍN að tryggja þeim, sem falla undir lög nr.
21/1992 um sjóðinn, tækifæri til náms án tillits til efnahags. Í 1. mgr. greinar
1.1 í úthlutunarreglum LÍN 2011-2012 komi fram að sjóðurinn veitir námslán til
framhaldsnáms við viðurkennda skóla eða menntastofnanir sem veita menntun er
leiðir til prófgráðu á háskólastigi. Það sé óumdeilt að University of Rochester
í Bandaríkjunum, þar sem kærandi stundi nám, uppfylli framangreind skilyrði og
vart þurfi að taka fram að sérnám í læknisfræði þurfi íslenskir læknar að sækja
erlendis. Í kæru sinni víkur kærandi að 2. gr. laga um LÍN sem heimila
lánveitingar til annarra námsmanna en þeirra sem falla undir skilgreiningu 1.
gr. og stunda sérnám (þ.e. annað sérnám en háskólanám). Samkvæmt 2. málslið 2.
gr. laganna setji stjórn LÍN nánari reglur um til hvaða sérnáms skuli lánað og
samkvæmt 4. tl. 1. mgr. 5. gr. og 3. mgr. 3. gr. laganna hafi stjórn LÍN heimild
til að setja nánari reglur um úthlutun námslána. Þetta framsal löggjafans á
reglugerðarvaldi til stjórnar LÍN sé hins vegar takmarkað og verði að eiga skýra
stoð í lögum. Af umfjöllun um 3. gr. í greinargerð frumvarps sem varð að lögum
nr. 21/1992 um LÍN verði ráðið að stjórn LÍN hafi ekki heimild til þess að
takmarka aðgengi námsmanna að sjóðnum umfram það sem löggjafanum hafi verið í
lófa lagið að gera sjálfur með almennum lögum. Með vísan til framangreindra
röksemda og þegar horft sé til efnis og tilgangs laga um LÍN andmælir kærandi
því að ákvæði 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN 2011-2012, sem synjun
lánsbeiðni hans byggir á, hafi lagstoð. Jafnframt vísar kærandi til jafnræðis-
og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr.
37/1993 og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og krefst þess
að vera metinn lánshæfur samkvæmt lögum og reglum LÍN. Kærandi byggir sjálfstætt
á því að verði niðurstaða málskotsnefndar sú að 4. mgr. greinar 1.1 í
úthlutunarreglum hafi næga lagastoð þá sé synjun lánsbeiðni hans ólögmæt engu að
síður. LÍN hafi byggt höfnun sína á þeirri staðhæfingu að kærandi væri í launuðu
starfi samhliða vinnu. Kærandi kveðst vera á föstum árlegum styrk frá háskólanum
í New York sem sé óháður vinnuframlagi hans og verði ekki jafnað til launa.
Kærandi hafi ekki atvinnuleyfi í Bandaríkjum heldur dvelji þar á grundvelli
námsmannaáritunar (J1 VISA), sem feli í sér bann við launaðri vinnu. Styrkinn
nýti hann vegna náms síns, greiði af honum skatta í Bandaríkjunum og
heilbrigðistryggingu fyrir sig og fjölskyldu. Þá bendir kærandi á að hefðbundinn
ráðningarsamningur liggi ekki til grundvallar störfum hans við
háskólasjúkrahúsið heldur séu störf hans liður í verklegum þætti námsins við
University of Rochester. Kærandi vekur athygli á því að námsfyrirkomulagið í
Bandaríkjunum sé ólíkt fyrirkomulaginu á Norðurlöndum, þar sem tíðkist að gera
ráðningarsamninga. Nám hans í Bandaríkjunum sé skipulagt háskólanám, eins og við
aðrar deildir háskólans, en með ákveðinni einföldun megi segja að læknar í
sérnámi á Norðurlöndum öðlist sérfræðiþekkingu með því að ráða sig til vinnu á
tilteknum deildum háskólasjúkrahúsa. Á meðan kæranda sé óheimilt að taka að sér
launaða vinnu, hvort heldur er innan eða utan sjúkrahússins, njóti íslenskir
læknar í sérnámi á Norðurlöndum atvinnufrelsis og hafi því almennt allt aðra
tekjumöguleika en starfsbræður þeirra í námi í Bandaríkjunum. Kærandi bendir á
að málskotsnefnd beri að skoða aðstæður hans frá víðara sjónarhorni en LÍN geri.
Ýmiss kostnaður hans og útgjöld vegna dvalar í Bandaríkjunum sé mjög hár og
styrkur sá er hann njóti frá háskólasjúkrahúsinu dugi ekki fyrir mánaðarlegum
grundvallarútgjöldum. Leggur kærandi áherslu á að LÍN skorti lagastoð til að
beita þeirri víðtæku og almennu útilokun sem sjóðurinn geri, án tillits til
aðstæðna hvers og eins námsmanns. Nálgast verði töku stjórnvaldsákvarðana með
meðalhóf og jafnræði að leiðarljósi. Þá sé sú þrenging á lánshæfni sem leiðir af
efni 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN ekki í samræmi við vilja
löggjafans, að mati kæranda.
Sjónarmið stjórnar LÍN.
Stjórn LÍN bendir á að þegar kærandi óskaði eftir námsláni á vorönn 2012
hafi honum verið synjað á grundvelli greinar 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins þar
sem fram komi að lán séu ekki veitt til náms sem sé liður í launuðu starfi
samkvæmt ráðningarsamningi og gildi það m.a. um launað framhaldsnám lækna.
Stjórn LÍ hafi óskað eftir upplýsingum frá University of Rochester Medical
Center um þær tekjur sem kærandi fékk frá háskólasjúkrahúsinu og tilgreindar séu
á bandarísku skattframtali hans fyrir árið 2011. Engin svör hafi borist frá
sjúkrahúsinu við ítrekuðum fyrirspurnum. Stjórn LÍN kveður það óumdeilt að
kærandi starfi við háskólasjúkrahús í Rochester í New York. Á fyrrgreindu
skattframtali sem kærandi afhenti LÍN með lánsumsókn sinni komi fram að hann
hafi fengið greidda 47.155 $ á árinu 2011, sem í framtalinu séu flokkaðir sem
Wages, salaries, tips, etc. og engar tekjur séu taldar fram í lið sem heitir
Scholarship and fellowship grants eða öðrum liðum. Stjórn LÍN bendir á að
námsmannaáritun kæranda í Bandaríkjunum hafi engin áhrif á heimild hans til þess
að fá laun frá sjúkrahúsinu ef starf hans þar sé hluti af framhaldsnáminu. Þrátt
fyrir beiðnir og ítrekanir af hálfu sjóðsins hafi engar upplýsingar eða gögn
borist frá háskólanum og því hafi niðurstaða stjórnar LÍN verið sú að hafna bæri
erindinu. Stjórn LÍN andmælir því að grein 1.1 í úthlutunarreglum LÍN hafi ekki
lagastoð og vísar um það til 2. mgr. 16. gr. laga um LÍN þar sem fram kemur
heimild stjórnar sjóðsins til þess að setja reglur um atriði sem ekki koma fram
í lögum eða reglugerð, enda séu reglurnar samþykktar af ráðherra og birtar í
Stjórnartíðindum. Í athugasemdum sínum til málskotsnefndar áréttar stjórn LÍN
fyrri sjónarmið sín, sem rakin hafa verið hér að framan. Ný gögn sem kærandi
hafi lagt fyrir nefndina, þ.á m. tölvupóstur starfsmanns sjúkrahússins frá 8.
febrúar 2013 og samningur kæranda við sjúkrahúsið (Agreement of appointment) frá
janúar 2013 telur stjórn LÍN að staðfesti að kærandi sé starfsmaður og fái laun
fyrir störf sín á háskólasjúkrahúsinu. Í samningum komi fram hver séu laun
kæranda og önnur fríðindi, hvaða reglum hann þurfi að fylgja og ákvæði um
uppsagnarfrest. Ennfremur komi þar fram að vinnuframlag kæranda sé skilyrði þess
að hann fái greidd laun. Loks telur stjórn LÍN rétt að vekja athygli á því að
engin fordæmi séu fyrir því að sjóðurinn veiti lán til launaðs framhaldsnáms
lækna og slíkar lánveitingar gætu leitt til verulegrar útgjaldaaukningar hjá
sjóðnum.
Niðurstaða
Mál þetta snýst um lögmæti þeirrar ákvörðunar LÍN að synja
kæranda um námslán á vorönn 2012 vegna framhaldsnáms við háskóla í Bandaríkjunum
þar sem hann þiggi greiðslur frá sjúkrahúsi háskólans samhliða náminu. Byggir
kærandi annars vegar á því að grein 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins, sem synjun
LÍN grundvallast á, hafi ekki lagastoð og hins vegar á því að þær takmarkanir á
lánshæfi, sem í ákvæðinu greinir, taki ekki til hans þar sem hann sé á styrk frá
háskólanum, en ekki á launum samkvæmt ráðningarsamningi. Lagastoð fyrir
úthlutunarreglum LÍN er að finna í 2. mgr. 16. laga nr. 21/1992 um LÍN, en þar
segir að stjórn LÍN setji reglur um önnur atriði er greinir í lögunum og
reglugerð samkvæmt 1. mgr. lagaákvæðisins, og skulu þær samþykktar af ráðherra
og birtar í Stjórnartíðindum. Í 3. mgr. 3. gr. laganna segir ennfremur að stjórn
sjóðsins setji nánari ákvæði um úthlutun námslána og í 4. tl. 5. gr. laganna
segir að hlutverk sjóðsstjórnar sé að setja reglur um úthlutun námslána. Af
framangreindu er ljóst að löggjafinn hefur falið stjórn LÍN að ákveða nánar efni
reglna um úthlutun námslána, en þær verða að samrýmast þeim lögum sem kunna að
eiga við á því sviði. Hinn 21. júní 2011 staðfesti mennta- og
menningarmálaráðherra úthlutunarreglur Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir
námsárið 2011-2012, eins og þær voru samþykktar á fundi stjórnar Lánasjóðs
íslenskra námsmanna hinn 23. maí 2011 og birtist auglýsing um það í B-deild
Stjórnartíðinda 30. júní 2011. Úthlutunarreglur LÍN fyrir 2011-2012 voru því
settar með lögmætum hætti og er 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN fyrir
2011-2012 ekki andstæð því hlutverki laga nr. 21/1992, að tryggja þeim sem falla
undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags, að mati málskotsnefndar.
Byggja og málefnaleg sjónarmið að baki því að veita ekki lán til náms sem er
liður í launuðu starfi og telur málskostnefnd því ekki að stjórn LÍN hafi brotið
gegn jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. og 12. gr.
stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar með beitingu
ákvæðisins. Málskotsnefnd fellst því ekki á að margnefnda úthlutunarreglu
sjóðsins skorti lagastoð. Kemur þá til skoðunar hvort greiðslur þær sem kærandi
fær frá háskólasjúkrahúsinu séu þess eðlis að þær útiloki lánsrétt kæranda vegna
4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN, sem hljóðar svo:
Lán er
ekki veitt til náms sem er liður í launuðu starfi samkvæmt ráðningarsamningi.
Þetta gildir m.a. um launað framhaldsnám lækna.
Samkvæmt skýru
orðalagi þessa ákvæðis veitir LÍN ekki lán til framhaldsnáms lækna sem er liður
í launuðu starfi. Kærandi telur ákvæði ekki eiga við þar sem greiðslurnar til
hans séu raun styrkur (e. stipend) frá háskólasjúkrahúsinu á meðan á námi
stendur. Óhjákvæmilega sé hluti náms hans fólgið í störfum á háskólasjúkrahúsinu
(þ.e. verklegir þættir), samhliða bóklegu námi og fyrirlestrasókn. Sá þáttur
námsins sem fólginn sé í störfum á sjúkrahúsinu sé ekki launaður sérstaklega og
styrkurinn sé óháður vinnuframlagi, auk þess sem vegabréfsáritun hans feli í sér
bann við launaðri vinnu. Hugtakið laun er ekki sérstaklega skilgreint hvorki í
lögum né í úthlutunarreglum LÍN. Almennt er hugtakið laun notað um hvers konar
endurgjald, kaup eða borgun, sem innt er af hendi fyrir vinnu. Eins og áður er
rakið eru greiðslur sjúkrahússins til kæranda á bandarískri skattaskýrslu hans
fyrir árið 2011 settar í flokk sem "Wages, salaries, tips, etc." og skilar
kærandi skatti af þeim. Í samningi kæranda og sjúkrahússins frá janúar 2013 og
kærandi hefur lagt fram í málinu segir að heildargreiðsla (total compensation)
til hans á samningstímanum nemi $57,962 á árslaunagrundvelli (annual base
salary). Í samningum er ennfremur að finna ákvæði um skyldur samningsaðila,
heimild til brottreksturs og eða uppsagnar (suspension and/or termination) o.fl.
Þannig hefur samningurinn mörg einkenni vinnu- eða ráðningasamnings milli
launþega og atvinnurekanda um tiltekna vinnu. Verður því ekki hjá því komist að
líta svo á að kærandi stundi launað framhaldsnám við fyrrgreindan háskóla, sem
ekki er lánshæft samkvæmt 4. mgr. greinar 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins. Er
hinn kærði úrskurður stjórnar LÍN því staðfestur.
Úrskurðarorð
Hinn kærði úrskurður frá 13. nóvember 2012 í máli kæranda er staðfestur.