Úrskurður

Ár 2013, miðvikudaginn 29. ágúst, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-18/2013:

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 24. apríl 2013 kærðu kærendur úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 23. apríl 2013 um endurgreiðslu ofgreiddra námslána og synjun um frekari námsaðstoð. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 26. apríl 2013 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir frá LÍN bárust 21. maí 2013 og var afrit þess sent kærendum og þeim gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum. Kærendur komu að frekari sjónarmiðum sínum í bréfi dagsettu 19. júní 2013 og einnig í bréfi sem þær sendu málskotsnefnd þann 5. maí 2013. Með tölvupósti 8. júlí 2013 óskuðu kærendur eftir því að málskotsnefnd kvæði á um að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað. Því var hafnað með úrskuði málskotsnefndar 11. júlí 2013.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærendur stunduðu báðar nám í viðskiptafræði við Háskólann í Reykjavík. Kærandi A frá ágúst 2009 og kærandi B frá janúar 2010. Kærandi B útskrifaðist með BSc í viðskiptafræði í janúar 2013 og kærandi A vorið 2013. Háskólinn í Reykjavík býður upp á nám í viðskiptafræði til BSc-gráðu bæði sem hefðbundið dagskólanám og sem kvöldnám með vinnu (háskólanám með vinnu, skammstafað HMV). Gert er ráð fyrir að nemendur ljúki hefðbundnu BSc-prófi á 3 árum og taki að jafnaði 60 ECTS-einingar á hverju skólaári eða samtals 180 ECTS-einingar og telst það fullt nám. Nemendur í viðskiptafræði með vinnu taka að jafnaði 18 ECTS-einingar á önn, en ekki 30 ECTS-einingar eins og nemendur í hefðbundnu dagskólanámi. Í staðinn er bætt við þriðju önninni að sumri. Með því móti er unnt að ljúka BSc-prófi í viðskiptafræði með vinnu á þremur og hálfu ári. Kærendur fengu afgreidd framfærslu- og bókalán frá LÍN á námsárunum 2009-2010, 2010-2011 og 2011-2012, kærandi B samtals 3.795.599 kr. og kærandi A 4.235.148 kr., samkvæmt því sem LÍN hefur upplýst. Í umsóknum kærenda um námslán framangreind skólaár sagði að kærendur stunduðu nám í „viðskiptafræði“ til bachelor-gráðu við Háskólann í Reykjavík. Í bréfi LÍN til kærenda 17. janúar 2013 segir að lánasjóðurinn hafi sent Háskólanum í Reykjavík fyrirspurn um námsbrautir hóps lánsumsækjenda og fengið þau svör að kærendur væru skráð í nám í „viðskiptafræði með vinnu“ til bachelor-gráðu. Að áliti LÍN er viðskiptafræðinám með vinnu ekki fullt nám í kennsluskrá skólans og því ekki lánshæft samkvæmt grein 1.1 í úthlutunarreglum LÍN nema til skólagjalda. Með hinum kærða úrskurði er kærendum gert að endurgreiða námslánin með vísan til greinar 5.7 í úthlutunarreglum LÍN um endurgreiðslu ofgreiddra lána og synjað um frekari námsaðstoð.

Sjónarmið kærenda

Kærendur benda á að þær hafi sótt nám sitt samkvæmt kröfum dagskóla, þ.e. sem hefðbundið viðskiptafræðinám, og hvorug þeirra hafi unnið með náminu. Ástæða þess að þær hafi verið skráðar í háskólanám með vinnu (HMV) hafi eingöngu verið sú að vegna fjölskylduaðstæðna hafi þær einnig viljað sækja námskeið á kvöldin, en það geri einnig þeir nemendur sem skráðir eru í hefðbundið viðskiptafræðinám í dagskóla. Fyrir liggi staðfest frá viðskiptadeild háskólans að þær hafi fylgt kröfum dagskóla, en ekki því skipulagi sem fylgi kvöldskóla (HMV), eins og námsframvinda þeirra beri skýrt með sér. Meginmáli skipti námsframvinda þeirra en ekki hvernig skráningu náms þeirra kann að hafa verið háttað. Allt frá árinu 2009 hafi kærendur staðið í þeirri trúi að LÍN hafi vitað hvernig skráningu þeirra var hagað og ef þær hefðu fengið ábendingu um að nám þeirra væri ekki lánshæft hefðu þær skráð sig í dagskóla.

Kærendur hafna því að hafa villt á sér heimildir við lánsumsóknir, eins og þær telja að LÍN láti að liggja. Eftirgrennslan þeirra hafi leitt í ljós að þau gögn sem Háskólinn í Reykjavík sendi rafrænt til LÍN hafi ekki verið merkt HMV. Það sé galli í kerfinu, sem nemendur geti ekki borið ábyrgð á. Það sé á ábyrgð sjóðsins að búa svo um hnútana að rafrænar upplýsingar háskólans beri með sér skipulag náms hlutaðeigandi námsmanna og þar með hvort það sé lánshæft. Afgreiðsla sjóðsins á lánsumsóknum kærenda hafi staðfest trú þeirra um að námið væri lánshæft.

Kærendur gagnrýna að LÍN hafi fyrst í janúar 2013 kallað eftir upplýsingum frá Háskólanum í Reykjavík um nemendur skráða í HMV frá 2009, þegar þær breytingar voru gerðar á úthlutunarreglum LÍN að viðskiptafræðinám með vinnu (HMV) var eingöngu lánshæft til skólagjalda, en hafði áður einnig verið lánshæft til framfærslu. Strax við breytinguna 2009 hefði verið eðlilegt að tryggja að rafrænar upplýsingar háskólans bæru með sér hvaða nemendur væru skráðir HMV. Þar sem það hafi ekki verið gert hefði LÍN átt að láta breytinguna um lánshæfni HMV taka gildi á vorönn 2013 þegar upplýsingar lágu fyrir um HMV nemendur, í stað þess að íþyngja grandlausum háskólanemum með þeim hætti sem gert hafi verið.

Kærendur kveðast hafa kynnt sér sérstaklega lánareglur LÍN og að kærandi B hafi fengið þær upplýsingar þegar hún sótti um lán haustið 2009 að HMV væri lánshæft. Í trausti þess hafi þær skráð sig í HMV, sem þeir ella hefðu ekki gert.

Kærendur benda á að í lögum um LÍN sé skýrt kveðið á um að hlutverk sjóðsins sé að veita lán til framhaldsnáms við skóla sem geri sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og gerðar séu til háskólanáms hérlendis. Á grundvelli þessara laga séu sjóðnum settar úthlutunarreglur og ennfremur setji ráðherra sérstaka reglugerð um framkvæmd laganna. Þegar kærendur opnuðu skuldabréf hjá sjóðnum vegna lántöku sinnar hafi verið í gildi eldri reglugerð nr. 602/1997, sem kærendur telja að eigi að gilda um mál þeirra. LÍN geti ekki sett skilyrði fyrir úthlutun námslána, sem fari í bága við lögin og séu námsmönnum til tjóns.

Kærendur benda á að stjórn LÍN sé bundin af stjórnsýslulögum í störfum sínum og beri að rannsaka hvert mál áður en ákvörðun sé tekin og skuli gæta meðalhófs í ákvörðunum sínum. Kærendur hafi sótt um lán á veðsíðu sjóðsins og veitt allar umbeðnar upplýsingar. LÍN hafi aldrei gert athugasemdir við lánsumsóknir þeirra eða óskað frekari upplýsinga, jafnvel ekki í tilvikum er kærendur sóttu aðeins um lán fyrir 18 ECTS-einingum. Alltaf hafi legið fyrir hvaða nám kærendur stunduðu við skólann og hafi fjöldi eininga sem kærendur luku á hverri önn borið það með sér (18-30 ECTS-einingar á önn). Kærendur telja að ákvörðun LÍN fari gegn réttmætum væntingum þeirra og í raun sé verið að endurupptaka mál þeirra og með því valda þeim tjóni. Af 23. gr. stjórnsýslulaga leiði að stjórnvöld geti ekki breytt þeirri ákvörðun sinni að veita þeim lán eftir að ákvörðunin sé komin til þeirra, nema til að leiðrétta bersýnilegar villur. Þá vekja kærendur athygli á að stjórn LÍN hafi eftirlitsskyldu með árangri og ástundum námsmanna samkvæmt 7. tl. 5. gr. laga um LÍN, en hafi samt í hyggju að endurkrefja kærendur um veitt námslán með því að gjaldfella skuldabréf þeirra þó að það sé einnig við LÍN að sakast hvernig mál hafa þróast. Með því sé beitt alltof harkalegum úrræðum, sem kærendur telja ekki lagaheimild fyrir. Þá séu fordæmi fyrir því að námsmenn sem ekki séu skráðir í fullt dagskólanám (30 ECTS-einingar á önn) fái námslán í samræmi við námsframvindu og það sé því brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga að ganga að kærendum með þeim hætti sem stjórn LÍN geri. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem að framan séu rakin telja kærendur að fella beri úr gildi úrskurð stjórnar LÍN.

Sjónarmið LÍN

Í athugasemdum stjórnar LÍN vegna kærunnar kemur fram að í desember 2012 hafi komið í ljós ósamræmi á milli umsókna um námslán og þess náms sem nemendum voru skráðir í við Háskólann í Reykjavík. Í allnokkrum tilvikum hafi nemendur í viðskiptafræði með vinnu (HMV), þ.á m. kærendur þessa máls, sótt um lán miðað við hefðbundið dagskólanám og ekki látið þess getið að um væri að ræða viðskiptafræðinám með vinnu, sem ekki sé lánshæft hjá LÍN nema til skólagjalda. Þegar þetta hafi verið upplýst hafi lánsumsóknum kærenda hjá LÍN verið breytt í viðskiptafræðinám með vinnu og þeim því ekki veitt framfærslu- og bókalán skólaárið 2012-2013 og þær endurkrafðar um slík lán skólaárin á undan, 2009-2010, 2010-2011 og 2011-2012.

Stjórn LÍN vísar til greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN en þar komi fram að nám teljist lánshæft ef það sé skipulagt sem fullt nám í kennsluskrá skóla, þ.e. 60 ECTS-einingar á hverju skólaári eða a.m.k. 30 einingar á önn þegar námsskipulag nái ekki yfir heilt skólaár. Með þessari grein, sem fyrst hafi komið í úthlutunarreglu skólaárið 2009-2010, hafi viðskiptafræðinám með vinnu eingöngu verið lánshæft til skólagjalda, en áður einnig verið lánshæft til framfærslu. Þessar breytingar hafi verið öllum hlutaðeigandi kunnar, þ.á m. Háskólanum í Reykjavík. Nám kærenda hafi því ekki uppfyllt skýr skilyrði úthlutunarreglna um lánshæfni og það geti engin áhrif haft á niðurstöðu málsins þótt kærendur hafi ekki stundað vinnu með námi sínu og námsframvinda þeirra hafi verið í samræmi við námsframvindu í dagskóla þar sem þær stunduðu ólánhæft nám. Stjórn LÍN bendir á að þegar kærendur sóttu um lán á vefsíðu sjóðsins hafi þær átt kost á að gefa upp annars vegar að um væri að ræða nám í viðskiptafræði og hins vegar nám í viðskiptafræði með vinnu. Báðar hafi valið að sækja um lán vegna viðskiptafræði í stað viðskiptafræði með vinnu í samræmi við námsskráningu þeirra við Háskólann í Reykjavík. Gagnaskil háskólans til sjóðsins séu með rafrænum hætti og þar komi einungis fram hversu margar einingar viðkomandi námsmaður hafi tekið á hverri önn, án þess að tekið sé fram í hvaða nám viðkomandi námsmaður sé skráður. Þær einingar sem eru staðfestar af skóla séu svo skráðar inn í námsferil þess náms sem viðkomandi námsmaður hafi gefið upp hjá sjóðnum. LÍN verði almennt að treysta því að nemendur sæki um það nám sem þeir stunda. Þannig fengu kærendur lán frá sjóðnum á grundvelli rangra upplýsinga. Engar upplýsingar sé að finna í kerfi LÍN að kærandi B hafi fengið rangar upplýsingar um lánshæfni námsins eins og hún haldi fram. Starfsmenn LÍN hafi hvorki getað áttað sig á því út frá upplýsingum Háskólans í Reykjavík að kærendur hafi verið í svokölluðu HMV-námi, né hafi mátt draga þá ályktun út frá fjölda eininga í umsóknum kærenda (frá 18 til 30 ECTS-einingar). Það nægi samkvæmt grein 2.2 í úthlutunarreglum LÍN að námsmaður ljúki 18 ECTS-einingum til þess að eiga rétt á námsláni og ekki séu gerðar athugasemdir við það af hálfu sjóðsins þótt sótt sé um færri einingar en skipulag námsins segi til um. Það sé skipulag námsins sem slíkt sem ráði því hvort það sé lánshæft, en ekki hvernig námsmenn velji að haga námsframvindu sinni.

Stjórn LÍN telur þá fullyrðingu, sem fram kemur í yfirlýsingu viðskiptadeildar Háskólans í Reykjavík, að kærendur hafi ranglega skráð sig í HMV því að miðað við markmið þeirra og námsframvindu hafi þær átt að vera skráðar í hefðbundið viðskiptanám, ekki standast. Samkvæmt upplýsingu LÍN hafi eins verið ástatt um fleiri nemendur, þ.e. að þeir hafi verið skráðir í háskólanám með vinnu en hafi skilað námsframvindu miðað við dagskóla. Þeir nemendur sem LÍN hafi haft upplýsingar um að væru skráðir í HMV hafi ekki fengið önnur námslán en skólagjaldalán. Samkvæmt jafnræðisreglu stjórnsýslulaga verði sama reglan að eiga við um alla nemendur og mat á lánshæfni kærenda verði ekki framkvæmt með eftir á mati á námsframvindu. Lánshæfni náms sé alltaf metið fyrirfram og niðurstaða þess sé ljós áður en nám hefjist.

Stjórn LÍN bendir á að í grein 5.7 í úthlutunarreglum sjóðsins komi fram að fái námsmaður ofgreitt lán beri honum að greiða það til baka. Námsmaður hafi val um að staðgreiða ofgreiðslulánið eða samþykkja sérstakt skuldabréf með lánstíma sem að jafnaði sé ekki lengri en 15 mánuðir. Þrátt fyrir það hafi stjórn LÍN samþykkt að endurgreiðslutími kærenda mætti vera 120 mánuðir í tilviki annars kæranda en 115 mánuðir í tilviki hins í ljósi hárra fjárhæða endurgreiðslnanna. Með því sé komið á móts við kærendur með ívilnandi hætti. Stjórn LÍN telur úrskurð sinn í máli kærenda í samræmi við lög og reglur sjóðsins og í samræmi við fyrri ákvarðanir sínar og fer fram á að málskotsnefnd staðfesti hana.

Niðurstaða

Til úrlausnar í þessu máli er sú ákvörðun stjórnar LÍN að endurkrefja kærendur um námslán skólaárin 2009-2010, 2010-2011 og 2011-2012, og synja þeim um framfærslu- og bókalán skólaárið 2012-2013.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna er hlutverk sjóðsins að tryggja þeim er falla undir lögin jöfn tækifæri til náms. Í 1. mgr. 3. gr. laganna kemur fram að miða skuli við að námslán samkvæmt lögunum nægi hverjum námsmanni til að standa straum af náms- og framfærslukostnaði meðan á námi stendur að teknu tilliti til fjölskyldustærðar námsmannsins. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. setur stjórn sjóðsins nánari ákvæði um úthlutun námslána. Hefur stjórn LÍN sett úthlutunarreglur sem miða að því að skilgreina hvaða skilyrði námsmaður þurfi að uppfylla til að hafa rétt til námsláns samkvæmt lögunum meðan á námi hans stendur.

Í 2. mgr. greinar 1.1. í úthlutunarreglum LÍN fyrir námsárið 2009-2010 segir að nám teljist lánshæft ef það er skipulagt af skóla sem fullt nám, þ.e. 60 ECTS-einingar á skólaári. Í 3. mgr. greinarinnar segir að heimilt sé að veita einungis skólagjaldalán til náms sem ekki er skipulagt sem 60 ECTS-eininganám ef það samkvæmt skipulagi er a.m.k. 45 ECTS-einingar, þ.e. 75% af fullu námi. Sambærileg ákvæði er að finna í úthlutunarreglum LÍN skólaárin sem á eftir koma.

Kærendur voru báðar skráðar á námsbrautina viðskiptafræði með vinnu í viðskiptadeild Háskólans í Reykjavík, sem samkvæmt skipulagi skólans er ekki fullt nám og uppfyllir því ekki eins og fyrr greinir kröfur um lánshæfi samkvæmt úthlutunarreglum LÍN. Á hinn bóginn liggur fyrir að þrátt fyrir skráningu fylgdu kærendur í námi sínu hefðbundnu viðskiptafræðinámi til BSc prófs með því að ljúka lágmarkseiningafjölda á hverju skólaári til þess að teljast vera í fullu námi. Í yfirlýsingu sem Háskólinn í Reykjavík sendi LÍN vegna þessa máls segir að kærendur hafi ranglega skráð sig í HMV (háskólanám með vinnu), en miðað við markmið þeirra um námsframvindu hefðu þær átt að skrá sig í hefðbundið viðskiptanám við skólann. Síðan segir orðrétt: "Þær náðu þessum markmiðum og staðfestist það hér með að námsframvinda þeirra var í samræmi við reglur um hefðbundið viðskiptanám og að hvergi nýttu þær það svigrúm í framvindu sem HMV veitir umfram hefðbundið nám".

Við úrlausn þess máls verður ekki framhjá því litið, hvernig svo sem skráningu kærenda kann að hafa verið hagað hjá Háskólanum í Reykjavík, að námsskipulag þeirra og námsframvinda var með þeim hætti að það samrýmdist hefðbundnu BSc-námi þar sem að jafnaði er lokið 60 ECTS-eininum á skólaári. Þá er upplýst af hálfu viðskiptadeildar Háskólans í Reykjavík að kærendur hefðu getað verið skráðar í hefðbundið viðskiptafræðinám (dagskóla) frá upphafi. Þannig er það eingöngu námsskráning kærenda, háskólanám með vinnu (HMV), sem verður þess valdandi að námið telst ekki uppfylla kröfur greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN um lánshæfni. Hefði raunveruleg skráning kærenda uppgötvast fyrr hefði þeim, samkvæmt upplýsingum Háskólans í Reykjavík, verið í lófa lagið að fá hana leiðrétta.

Þótt skráning kærenda, háskólanám með vinnu, hafi ekki komið fram í lánsumsókn þeirra telja þær sig samt hafa gefið fullnægjandi upplýsingar um námið og þær hafi gengið út frá því að ef fyllri upplýsinga væri þörf myndi LÍN kalla eftir þeim og eftir atvikum ættu tæmandi skýringar að vera í þeim gögnum sem háskólinn sendi sjóðnum. Að áliti málskotsnefndar er ekkert það komið fram í málinu sem bendir til þess að kærendur hafi vísvitandi leynt LÍN upplýsingum um nám sitt í því skyni að fá námslán. Þótt afgreiðsla LÍN byggi á þeim upplýsingum sem námsmenn láta sjóðnum í té hvílir eftir sem áður rannsóknarskylda á LÍN samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, þannig að sjóðurinn getur þurft að staðreyna hvort þær upplýsingar, sem aðili hefur veitt, séu réttar. Meðal þeirra upplýsinga sem þurfa að liggja fyrir er hvort nám skólans sé lánshæft með tilliti til námsskipulags, sbr. grein 1.1 í úthlutunarreglum LÍN.

Stjórn LÍN bendir á að af úthlutunarreglum sjóðsins leiði að fái námsmaður ofgreitt lán beri honum að greiða það til baka og hafi námsmaður val um að staðgreiða ofgreiðslulánið eða greiða með skuldabréfi sem að jafnaði sé ekki lengra en til 15 mánaða. Stjórn LÍN hafi þó samþykkt mun lengri endurgreiðslutími kærenda í ljósi hárra fjárhæða og með því komið á móts við þær með ívilnandi hætti

Málskotsnefnd bendir á að stjórn LÍN verði sem stjórnvald að hafa í huga að samskipti sjóðsins við lánsumsækjendur getur leitt til þess að telja verði að skapast hafi málefnalegar og eðlilegar væntingar hjá þeim til tiltekinnar niðurstöðu. Kærendur fengu afgreidd lán frá sjóðnum í samfleytt þrjú skólaár vegna þess náms sem þær stunduðu. Þær lánveitingar sköpuðu án nokkurs vafa þær væntingar hjá kærendum að nám þeirra væri lánshæft að öðrum skilyrðum uppfylltum. Í tengslum við þessa ályktun ber að meta hvort önnur sjónarmið eigi að leiða til þess að samt sem áður skuli horft fram hjá væntingum kærenda. Í því sambandi verður að áliti málskotsnefndar að líta meðal annars til þess tjóns og óhagræðis sem hlotist getur af þeirri niðurstöðu. Ef niðurstaða þessa mats er talið leiða til þess að hagsmunir kærenda eigi að vega þyngra en hagsmunir LÍN verður að leggja til grundvallar að væntingar þeirra séu réttmætar.

Eins og áður er komið fram eru kærendur endurkrafðar um annars vegar 3.795.599 kr. og hins vegar 4.235.148 kr. Lán þessi voru til framfærslu þeirra og bókakaupa á árunum 2009-2012. Þessi ákvörðun fól það í raun í sér að sjóðurinn rifti eða ógilti samning sinn við kærendur og felldi í gjalddaga kröfur sínar á hendur þeim. Málskotsnefnd fellst á það með kærendum að eins og mál þetta er vaxið sé ákvörðun stjórnar LÍN þeim mjög öndverð og hefði í för með sér fjárhagslegt tjón fyrir þær. Vega fjárhagslegir hagsmunir kærenda af niðurstöðu þessa máls augljóslega mun þyngra en hagsmunir LÍN af því að fá lánið endurgreitt. Það er því niðurstaða málskotsnefndar að lánveitingar LÍN til kærenda hafi skapað réttmætar væntingar hjá þeim um að nám þeirra, eins og fyrirkomulagi þess var háttað, væri lánshæft til framfærslu og skólagjalda. Ákvörðun stjórnar LÍN um að endurkrefja kærendur um hin veittu lán og synjun þeim um frekari aðstoð verður því ekki reist á málefnalegum eða lögmætum sjónarmiðum eftir það sem á undan er gengið.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða málskotsnefndar að fella beri úr gildi þann úrskurð stjórnar LÍN að endurkrefja kærendur um þá námsaðstoð sem þær fengu á árunum 2009-2013 og synja þeim um frekari námsaðstoð á þeim forsendum að nám þeirra uppfyllti ekki kröfur greinar 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins.

Úrskurðarorð

Úrskurður stjórnar LÍN frá 23. apríl 2013 í máli kærenda er felldur úr gildi.