Úrskurður
Ár 2013, miðvikudaginn 27. nóvember, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu L-27/2013.
Kæruefni
Með kæru sem barst málskotsnefnd 24. maí 2013 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 19. mars 2013. Í úrskurðinum var beiðni kæranda um niðurfellingu skuldar gegn greiðslu kr. 300.000 synjað. Þá var því einnig synjað að hann, sem ábyrgðarmaður, fengi að greiða skuldina með sama greiðsluhætti og lántaki gerði. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 24. maí 2013 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 20. júní 2013 og var afrit þess sent kæranda og honum jafnframt gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda. Með bréfi, dagsettu 29. október 2013, óskaði málskotsnefndin eftir frekari gögnum og upplýsingum í málinu frá LÍN. Umbeðnar upplýsingar bárust þann 7. nóvember 2013 þ.m.t. afrit þeirra skuldabréfa sem kærandi gekkst í sjálfskuldarábyrgð fyrir.
Málsatvik og ágreiningsefni
Kærandi er ábyrgðarmaður að námsláni A en bú hennar var tekið
til gjaldþrotaskipta með úrskurði héraðsdóms þann 24. janúar 2013. LÍN sendi
kæranda tilkynningu um gjaldþrotið í bréfi dagsettu 6. febrúar 2013. Í bréfinu
kemur m.a. fram að A sé skuldari námsláns nr. S-000 sem kærandi sé ábyrgðarmaður
að og að staða skuldarinnar sé kr. 1.154.692. Þá var kæranda jafnframt tilkynnt
að krafa vegna námslánsins myndi eftirleiðis beinast að honum sem ábyrgðarmanni.
Í niðurlagi bréfsins er kærandi beðinn um að hafa samband við LÍN til þess að
semja um kröfuna eða til að fá frekari upplýsingar um hana. Kærandi sendi stjórn
LÍN erindi, dagsett 25. janúar 2013, þar sem fram kemur að hann hafi rætt við
LÍN og að honum hafi verið boðið að gera upp skuldina með skuldabréfi til 10 ára
sem hljóðaði uppá mánaðarlegar afborganir að fjárhæð kr. 9.616. Kærandi taldi
sig ekki geta staðið undir greiðslum að slíku skuldabréfi sökum slæmrar
fjárhagsstöðu. Hann óskaði eftir því að LÍN samþykkti að hann myndi ljúka
greiðslu skuldarinnar með eingreiðslu að fjárhæð kr. 300.000 en ef ekki væri
fallist á það að hann fengi að taka við greiðslu lánsins á sömu forsendum og
kjörum og lántakandi hafi notið. LÍN hafnaði kröfum kæranda með vísan til þess
að ekki væri lagaheimild fyrir hendi til að fella niður lán, hvorki að hluta né
að fullu. Þá var því einnig hafnað, með vísan til skorts á lagaheimild, að
kærandi gæti fengið að taka við greiðslu lánsins á sömu kjörum og lántakandi
hafi notið.
Sjónarmið kæranda
Kærandi gerir aðallega þá
kröfu að málskotsnefndin breyti ákvörðun stjórnar LÍN og að fallist verði á að
honum sé heimilt að ljúka greiðslu ábyrgðarskuldbindingar sinnar vegna námsláns
S-000 með eingreiðslu að fjárhæð kr. 300.000. Ef ekki verði fallist á það gerir
kærandi þá kröfu að málskotsnefndin breyti ákvörðun LÍN og heimili honum að
ljúka greiðslu ábyrgðarskuldbindinga sinna með sama hætti og með sömu kjörum og
lántaki hafi haft. Kærandi bendir á að hann sé með öllu eignalaus og hafi því
hvorki fjárhagslegt bolmagn né greiðslugetu til að greiða af skuldbindingu sinni
með þeim hætti sem LÍN hafi boðið upp á. Séu kröfur hans fyrir málskotsnefnd
settar fram með hliðsjón af fjárhagstöðu hans og því sem hann treysti sér til að
standa við. Kærandi bendir á að LÍN sé, skv. 9. gr. reglugerðar um LÍN nr.
602/1997, veitt heimild til lækkunar eða niðurfellingar á greiðslum aðalskuldara
vegna nánar tilgreindra atvika. Í þessu felist að LÍN hafi heimild til
niðurfellingar lána aðalskuldara. Með rúmri túlkun á fyrrgreindu ákvæði hljóti
jafnframt að felast heimild stjórnar til niðurfellingar láns sem fallið hafi á
ábyrgðarmann ef aðstæðum hans megi með einhverjum hætti jafna til aðalskuldara.
Þá bendir kærandi á að ef ekki verði fallist á kröfur hans sjái hann ekki fram á
að geta greitt lánið. Honum sé þá nauðugur einn kostur að láta innheimtuaðgerðir
sjóðsins ganga yfir sig án aðgerða af sinni hálfu, þó þær kunni að enda með
árangurslausu fjárnámi eða gjaldþroti. Loks bendir kærandi á að hlutverk LÍN
hljóti að vera að hámarka innheimtur námslána, hvort sem er úr hendi lántakanda
eða ábyrgðarmanns. Þegar aðstæður séu með þeim hætti að lántakandi sé gjaldþrota
og ábyrgðarmaður sé eignalaus og hafi ekki greiðslugetu til að standa skil af
ábyrgðarskuldbindingunni gefi auga leið að það sé mun hagkvæmara fyrir LÍN að
ljúka slíku máli með greiðslu hluta skuldbindingarinnar eða með sama hætti og
aðalskuldari hafi haft í stað þess að þurfa að afskrifa kröfuna án nokkurra
endurheimta, auk tilheyrandi kostnaðar af innheimtuaðgerðum.
Sjónarmið stjórnar LÍN
LÍN byggir á því að ekki sé fyrir
hendi lagaheimild til þess að fella niður lán í einstaka tilvikum, hvorki að
hluta til né í heild. LÍN bendir á að samkvæmt 99. gr. laga nr. 21/1991 um
gjaldþrotaskipti o.fl. falli allar kröfur sjálfkrafa í gjalddaga við
uppkvaðningu úrskurðar héraðsdómara um að búið sé tekið til gjaldþrotaskipta án
tillits til þess sem áður kunni að hafa verið umsamið eða ákveðið með öðrum
hætti. Við úrskurð héraðsdóms um gjaldþrot lántaka hafi námslánið gjaldfallið í
heild sinni og hægt sé að ganga að ábyrgðarmanni til greiðslu heildarskuldar.
Þrátt fyrir það hafi LÍN boðið ábyrgðarmönnum að semja við LÍN um að taka
skuldabréf til allt að 10 ára til þess að dreifa greiðslum vegna slíkra
ábyrgðarskuldbindinga en ekki sé lengur hægt að greiða af láninu með upphaflegum
greiðsluhætti lántaka. LÍN bendir á að 9. gr. reglugerðar nr. 602/1997 sem
kærandi vísi til eigi við um undanþágu frá afborgun og þar sé aðeins um frestun
á afborgun en aldrei um niðurfellingu að ræða. Það eigi því ekki við í þessu
tilfelli. Sérstaklega aðspurt af málskotsnefnd um þau úrræði sem ábyrgðarmönnum
standi til boða af hálfu LÍN við gjaldfellingu námslána vegna gjaldþrota
lántakenda svaraði LÍN því til að ábyrgðamönnum standi til boða að semja við LÍN
um uppgjör lánsins. Þeir geti fengið skuldabréfalán hjá LÍN til allt að 10 ára,
sé lánið undir 10 milljónum, en til allt að 15 árum sé lánið yfir 10 milljónum.
Vextir séu 7,75% á óverðtryggðum lánum (6,75% vextir + 1% álag) en 4,75% á
verðtryggðum lánum (3,75% vextir + 1% álag). Ef ábyrgðarmenn hafi ekki samband
við sjóðinn innan 14 daga séu málin áframsend til löginnheimtu. Ábyrgðarmenn
geta fengið sömu kjör þar að viðbættri innheimtuþóknun og eftir atvikum öðrum
kostnaði. Það sama eigi við ef námslánið sé þegar í löginnheimtu við gjaldþrot
lántaka. Sérstaklega aðspurður um þau úrræði sem ábyrgðarmönnum standi til boða
við gjaldfellingu námsláns vegna greiðslufalls lántaka svaraði LÍN því að þá
væri engin önnur úrræði í boði fyrir ábyrgðarmenn en staðgreiðsla. Aðspurður um
þau úrræði sem lántaka standi til boða eftir gjaldfellingu námsláns vegna
greiðslufalls hans svaraði LÍN því að ef lántaki óskaði eftir að greiða áfram af
námsláni sínu væri gjaldfellingin almennt dregin til baka og lántakanda heimilað
að gera upp vanskilin. Væri það þá gert með staðgreiðslu, dómsátt eða
vanskilaskuldabréfi. Vanskilaskuldabréfin eru þá með sömu kjörum og skuldabréf
til ábyrgðamanna sbr. hér fyrr. Ef námslán sé gjaldfellt vegna gjaldþrots
lántakanda og hann óskar eftir að fá að greiða áfram af námsláni sínu séu engin
úrræði í boði fyrir hann önnur en staðgreiðsla á láninu í heild. LÍN byggir á
því að niðurstaðan í þessu máli sé í samræmi við lög og reglur og einnig í
samræmi við úrskurði stjórnar LÍN og málskotsnefndar í sambærilegum málum.
Niðurstaða
LÍN er opinber stjórnsýslustofnun sem hefur það hlutverk að
tryggja þeim sem falla undir lög nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna
tækifæri til náms án tillit til efnahags. LÍN veitir lán til námsmanna í
framhaldsnámi samkvæmt lögum og reglum sem um sjóðinn gilda. Er starfsemi
sjóðsins fjármögnuð með endurgreiðslu námslána, ríkisframlagi og lánsfé. LÍN ber
í starfi sínu jafnt að fylgja þeim lögum og reglum sem gilda sérstaklega um
starfsemi sjóðsins og lagareglum, jafnt skráðum sem óskráðum, sem gilda um
stjórnsýslu hins opinbera og svo reglum fjármunaréttarins eftir því sem við á.
Með breytingalögum nr. 78/2009 á lögum nr. 21/1992 um LÍN, var gerð sú breyting
að í stað þess að lántaki yrði að leggja fram yfirlýsingu a.m.k. eins manns um
að hann tæki að sér sjálfskuldarábyrgð á endurgreiðslu námsláns, varð
meginreglan sú að námsmaður ber einn ábyrgð á endurgreiðslu námsláns, að
uppfylltum skilyrðum stjórnar LÍN. Í ákvæði til bráðabirgða í breytingalögunum
kemur fram að ákvæði laganna gilda ekki um lánsloforð sem veitt hafa verið fyrir
gildistöku laganna. Um þau fara eftir þágildandi lagaákvæðum, reglugerðum og
úthlutunarreglum sjóðsins. Í bráðabirgðaákvæðinu kemur einnig fram að LÍN skuli
við innheimtu á hendur ábyrgðarmönnum námslána vera bundin af þeim reglum sem
fram komi í III. kafla laga um ábyrgðarmenn, nr. 32/2009, eftir því sem við á.
Markmið laga nr. 32/2009 um ábyrgðarmenn er að setja reglur um ábyrgðir
einstaklinga, draga úr vægi ábyrgða og stuðla að því að lánveitingar verði
miðaðar að greiðslugetu lántaka og hans eigin trygginga. Er hér um sama markmið
og markmið samkomulags um notkun ábyrgða á skuldum einstaklinga, sem m.a.
stjórnvöld stóðu að, frá árinu 2001. Sjálfskuldarábyrgð er kröfuréttarlegs eðlis
og er notuð í lánastarfsemi almennt. Með því að takast á hendur
sjálfskuldarábyrgð skuldbindur einstaklingur sig til að tryggja efndir kröfu
gagnvart lánveitanda ef lántaki reynist ekki borgunarmaður fyrir greiðslu
skuldarinnar. Efni kröfunnar ræðst af þeim löggerningi sem liggur henni til
grundvallar, s.s. samningi eða skuldabréfi, og eftir lögum sem gilda hverju
sinni. Skuldabréfin sem kærandi gekkst í sjálfskuldarábyrgð fyrir voru gefin út
á árunum 1982 til 1984 og eru fimm talsins. Endurgreiðslutími, og þar með
líftími skuldabréfanna og ábyrgðarinnar, eru 40 ár. Við útgáfu skuldabréfanna
voru í gildi lög nr. 72/1982 um námslán og námsstyrki. Samkvæmt þeim var gerð
krafa um að námsmaður, sem fengi lán úr lánasjóðnum, legði fram yfirlýsingu eins
ábyrgðarmanns um að hann tæki að sér sjálfskuldarábyrgð á endurgreiðslu lánsins.
Ábyrgðaryfirlýsing kæranda á skuldabréfunum eru samhljóða og hljóða svo:
"Til tryggingar skilvísri greiðslu á láni þessu, höfuðstól að
viðbættum verðtryggingum svo og þeim kostnaði er vanskil lántakanda kunna að
valda, hefur ofanritaður ábyrgðarmaður lýst yfir því, að hann ábyrgist in
solidum lán þetta sem sjálfskuldarábyrgðarmaður."
Skilmálar
ábyrgðarinnar samkvæmt skuldabréfunum eru hefbundnir og skýrir. Samkvæmt 99. gr.
gjaldþrotalaga nr. 21/1991 falla allar kröfur á hendur þrotabúi sjálfkrafa í
gjalddaga við uppkvaðningu úrskurðar héraðsdómara um að búið sé tekið til
gjaldþrotaskipta og gildir það um námslán sem aðrar kröfur gjaldþrota aðila. Við
það að lántakandi var úrskurðaður gjaldþrota á þessu ári varð ábyrgð kæranda á
láninu virk. Kærandi gerir aðallega þá kröfu að málskotsnefndin breyti ákvörðun
stjórnar LÍN og að fallist verði á að honum sé heimilt að ljúka greiðslu
ábyrgðarskuldbindingar sinnar vegna námslánsins með eingreiðslu að fjárhæð kr.
300.000. Ef ekki verði fallist á það gerir kærandi þá kröfu að málskotsnefndin
breyti ákvörðun LÍN og heimili honum að ljúka greiðslu ábyrgðarskuldbindinga
sinna með sama hætti og með sömu kjörum og lántaki hafði. Þá hefur kærandi
sérstaklega vísað til þess að hann sé með öllu eignalaus og hafi því ekki
fjárhagslegt bolmagn eða greiðslugetu til að greiða af skuldbindingu sinni með
þeim hætti sem LÍN hafi boðið upp á. LÍN segist ekki geta orðið við kröfum
kæranda með vísan til skorts á lagaheimild. Á almennum lánamarkaði ríkir
samningsfrelsi og ábyrgðarmenn sem taka þurfa við skuldbindingu lántakanda geta
almennt leitað samninga við lánveitendur um efndir skuldbindinga sinna,
fyrirkomulag greiðslunnar og samið um niðurfellingu skuldarinnar gegn
hlutagreiðslu, allt eftir aðstæðum hverju sinni. Þegar lánveitendur meta slík
tilboð er það m.a. gert út frá greiðslu- og eignastöðu skuldarans og sjónarmiðum
lánveitanda um að hámarka innheimtu lánsins. Málskotsnefndin telur ljóst að
löggjöfin um LÍN setur sjóðnum skorður sem þrengir framangreint samningsfrelsi
gagnvart ábyrgðarmönnum námslána. Verður að fallast á það með LÍN að sjóðnum er
óheimilt að fella niður eftirstöðvar námslánaskuldar með því að samþykkja
hlutagreiðslu eins og kærandi hefur óskað eftir. Í lögum og reglum um LÍN er
ekki að finna neina heimild til að fella niður útistandandi skuld vegna
námslána, hvorki vegna aðstæðna lántakenda né heldur ábyrgðarmanna. Í 6. mgr. 8.
gr. laga nr. 21/1992 um LÍN, sbr. 12. og 13. gr. reglugerðar um LÍN nr. 478/2011
og úthlutunarreglur sjóðsins, er sjóðnum heimilt að uppfylltum ákveðnum
skilyrðum að veita lántakendum undanþágu frá árlegri endurgreiðslu, ýmist til
lækkunar eða niðurfellingar á greiðslum, og sjóðnum er heimilt að veita
lántakendum undanþágu, að hluta eða öllu leyti, frá afborgun námslána að
uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Fallist hefur verið á það í úrskurðum
málskotsnefndar að ábyrgðarmenn geta nýtt sér þessi úrræði, með sömu skilyrðum
og lántakendur, þó það sé ekki tekið fram með beinum hætti í ákvæðunum og að LÍN
hafi leiðbeiningarskyldu gagnvart ábyrgðarmönnum um þessi úrræði. Málskotsnefnd
bendir á að í lögum um LÍN, reglugerð og úthlutunarreglum sjóðsins, er hvorki
vikið að því með hvaða hætti sjóðurinn skuli standa að innheimtu gagnvart
ábyrgðarmönnum eða með hvaða hætti heimilt sé að semja við ábyrgðarmenn um
frágang á ábyrgðarskuld við sjóðinn. Í lögum um ábyrgðarmenn nr. 32/2009 er í
III. kafla laganna fjallað um réttarsamband lánveitanda og ábyrgðarmanns. Er í
7. gr. laganna m.a. fjallað um tilkynningaskyldu lánveitanda til ábyrgðarmanna
vegna vanskila lántakanda og um aðgerð lánveitanda gagnvart ábyrgðarmanni áður
en hann getur nýtt sér rétt sinn til gjaldfellingar lánsins í heild. Í þessu
máli var lánið gjaldfellt vegna gjaldþrots lántakanda á grundvelli 99. gr.
gjaldþrotalaga og aðstæður því ekki með þeim hætti að framangreint ákvæði eigi
við. Virðist það úrræði sem LÍN hefur upplýst málskotsnefnd um að stofnunin
bjóði ábyrgðarmönnum, þegar lán hefur verið gjaldfellt vegna gjaldþrots lántaka,
byggja á innanhúss verklagsreglum um það hvernig skuli staðið skuli að innheimtu
og samningum við ábyrgðarmenn lána í eigu sjóðsins. Er eins og áður greinir
miðað við skuldabréfalán hjá LÍN til allt að 10 ára, sé lánið undir 10
milljónum, en til allt að 15 árum sé lánið yfir 10 milljónum auk vaxta og eftir
atvikum verðbóta.
LÍN er opinber stjórnsýslustofnun og ber í starfi
sínu, þ. á m. við ákvarðanir um innheimtu námslána, að fylgja þeim sérstöku
lagareglum sem gilda um stjórnsýslu ríkisins, bæði settum og óskráðum
grundvallarreglum, og vönduðum stjórnsýsluháttum. Málskotsnefnd telur að af
sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti leiði að LÍN ber að gæta þess að við
innheimtu krafna á hendur ábyrgðarmönnum sé farið að meginreglum íslensks
kröfuréttar og að vandað sé til um innheimtu slíkra skulda. Þá er vísað til laga
um ábyrgðarmenn nr. 32/2009 um þau sjónarmið og áherslur sem löggjafinn leggur á
í meðferð mála þar sem einstaklingar eru krafðir um greiðslu skulda vegna
sjálfskuldarábyrgða. Málskotsnefnd telur að sjóðnum sé rétt að setja
viðmiðunarreglur eins og þær sem vísað er til hér að framan til að stuðla að
jafnræði og skilvirkni í meðferð mála er varða ábyrgðarmenn námslána.
Málskotsnefnd tekur þó fram að eðli málsins samkvæmt er um að ræða
viðmiðunarreglur sem ekki kunna að eiga við í öllum tilvikum, s.s. þegar líkindi
eru fyrir því við gjaldþrot lántaka að ábyrgðarmaður kunni ekki að hafa
greiðslugetu til að standa undir afborgunum og að í því tilviki hafi LÍN svigrúm
til samninga við ábyrgðarmenn eftir gjaldfellingu námsláns m.a. með það fyrir
augum að auka líkur á því að sjóðurinn fái fullar efndir viðkomandi
ábyrgðarskuldbindingar. Því beri sjóðnum að skoða hvert tilvik fyrir sig og meta
á grundvelli fyrirliggjandi gagna og innan þeirra heimilda sem sjóðurinn hefur
með hvaða hætti hægt er að semja við ábyrgðarmann hverju sinni. Málskotsnefnd
bendir á í þessu sambandi að innheimta stjórnvalds á skuld ábyrgðarmanns vegna
námslána þriðja aðila er íþyngjandi athöfn í garð ábyrgðarmanns og að mjög
mikilvægt er að staðið sé vel að innheimtu slíkra mála. Málsskotsnefnd fellst á
það með LÍN, sbr. hér fyrr, að án viðhlítandi lagaheimildar sé ekki unnt að
verða við beiðni kæranda um niðurfellingu á skuld hans við sjóðinn gegn greiðslu
ákveðinnar fjárhæðar. Málskotsnefndin gerir hins vegar athugasemd við að mál
kæranda virðist ekki hafa verið skoðað með tilliti til aðstæðna hans og að LÍN
bjóði eingöngu uppá eina ákveðna leið fyrir kæranda til að standa við
skuldbindingar sínar við sjóðinn án tillit til aðstæðna hans. Kærandi vísar í
erindum sínum til LÍN til slæmrar greiðslu- og eignastöðu sinnar og að hann eigi
erfitt með að standa skil á skuld sinni við sjóðinn með þeim skilmálum sem LÍN
bjóði uppá. Í ljósi þessara upplýsinga frá kæranda telur málskotsnefnd að á
sjóðnum hafi hvílt sú skylda, samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, að kalla eftir
frekari gögnum sem staðfestu fullyrðingar kæranda um fjárhagstöðu hans. Í
framhaldi af því hafi sjóðurinn átt að skoða mál kæranda miðað við
fyrirliggjandi upplýsingar og reyna að ná samkomulagi um greiðslur sem kærandi
getur staðið undir. Með vísan til framanritaðs telur málskotsnefnd að LÍN hafi
við ákvörðun sína í máli kæranda ekki lagt fullnægjandi grundvöll að ákvörðun
sinni í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og beri að taka mál
kæranda fyrir á ný. Er hinn kærði úrskurður stjórnar LÍN frá 19. apríl 2013
felldur úr gildi.
Úrskurðarorð
Úrskurður stjórnar LÍN frá 19. mars 2013 í máli kæranda er felldur úr gildi.