Úrskurður

Ár 2013, miðvikudaginn 27. nóvember, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu L-27/2013.

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 24. maí 2013 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 19. mars 2013. Í úrskurðinum var beiðni kæranda um niðurfellingu skuldar gegn greiðslu kr. 300.000 synjað. Þá var því einnig synjað að hann, sem ábyrgðarmaður, fengi að greiða skuldina með sama greiðsluhætti og lántaki gerði. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 24. maí 2013 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 20. júní 2013 og var afrit þess sent kæranda og honum jafnframt gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda. Með bréfi, dagsettu 29. október 2013, óskaði málskotsnefndin eftir frekari gögnum og upplýsingum í málinu frá LÍN. Umbeðnar upplýsingar bárust þann 7. nóvember 2013 þ.m.t. afrit þeirra skuldabréfa sem kærandi gekkst í sjálfskuldarábyrgð fyrir.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi er ábyrgðarmaður að námsláni A en bú hennar var tekið til gjaldþrotaskipta með úrskurði héraðsdóms þann 24. janúar 2013. LÍN sendi kæranda tilkynningu um gjaldþrotið í bréfi dagsettu 6. febrúar 2013. Í bréfinu kemur m.a. fram að A sé skuldari námsláns nr. S-000 sem kærandi sé ábyrgðarmaður að og að staða skuldarinnar sé kr. 1.154.692. Þá var kæranda jafnframt tilkynnt að krafa vegna námslánsins myndi eftirleiðis beinast að honum sem ábyrgðarmanni. Í niðurlagi bréfsins er kærandi beðinn um að hafa samband við LÍN til þess að semja um kröfuna eða til að fá frekari upplýsingar um hana. Kærandi sendi stjórn LÍN erindi, dagsett 25. janúar 2013, þar sem fram kemur að hann hafi rætt við LÍN og að honum hafi verið boðið að gera upp skuldina með skuldabréfi til 10 ára sem hljóðaði uppá mánaðarlegar afborganir að fjárhæð kr. 9.616. Kærandi taldi sig ekki geta staðið undir greiðslum að slíku skuldabréfi sökum slæmrar fjárhagsstöðu. Hann óskaði eftir því að LÍN samþykkti að hann myndi ljúka greiðslu skuldarinnar með eingreiðslu að fjárhæð kr. 300.000 en ef ekki væri fallist á það að hann fengi að taka við greiðslu lánsins á sömu forsendum og kjörum og lántakandi hafi notið. LÍN hafnaði kröfum kæranda með vísan til þess að ekki væri lagaheimild fyrir hendi til að fella niður lán, hvorki að hluta né að fullu. Þá var því einnig hafnað, með vísan til skorts á lagaheimild, að kærandi gæti fengið að taka við greiðslu lánsins á sömu kjörum og lántakandi hafi notið.

Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir aðallega þá kröfu að málskotsnefndin breyti ákvörðun stjórnar LÍN og að fallist verði á að honum sé heimilt að ljúka greiðslu ábyrgðarskuldbindingar sinnar vegna námsláns S-000 með eingreiðslu að fjárhæð kr. 300.000. Ef ekki verði fallist á það gerir kærandi þá kröfu að málskotsnefndin breyti ákvörðun LÍN og heimili honum að ljúka greiðslu ábyrgðarskuldbindinga sinna með sama hætti og með sömu kjörum og lántaki hafi haft. Kærandi bendir á að hann sé með öllu eignalaus og hafi því hvorki fjárhagslegt bolmagn né greiðslugetu til að greiða af skuldbindingu sinni með þeim hætti sem LÍN hafi boðið upp á. Séu kröfur hans fyrir málskotsnefnd settar fram með hliðsjón af fjárhagstöðu hans og því sem hann treysti sér til að standa við. Kærandi bendir á að LÍN sé, skv. 9. gr. reglugerðar um LÍN nr. 602/1997, veitt heimild til lækkunar eða niðurfellingar á greiðslum aðalskuldara vegna nánar tilgreindra atvika. Í þessu felist að LÍN hafi heimild til niðurfellingar lána aðalskuldara. Með rúmri túlkun á fyrrgreindu ákvæði hljóti jafnframt að felast heimild stjórnar til niðurfellingar láns sem fallið hafi á ábyrgðarmann ef aðstæðum hans megi með einhverjum hætti jafna til aðalskuldara. Þá bendir kærandi á að ef ekki verði fallist á kröfur hans sjái hann ekki fram á að geta greitt lánið. Honum sé þá nauðugur einn kostur að láta innheimtuaðgerðir sjóðsins ganga yfir sig án aðgerða af sinni hálfu, þó þær kunni að enda með árangurslausu fjárnámi eða gjaldþroti. Loks bendir kærandi á að hlutverk LÍN hljóti að vera að hámarka innheimtur námslána, hvort sem er úr hendi lántakanda eða ábyrgðarmanns. Þegar aðstæður séu með þeim hætti að lántakandi sé gjaldþrota og ábyrgðarmaður sé eignalaus og hafi ekki greiðslugetu til að standa skil af ábyrgðarskuldbindingunni gefi auga leið að það sé mun hagkvæmara fyrir LÍN að ljúka slíku máli með greiðslu hluta skuldbindingarinnar eða með sama hætti og aðalskuldari hafi haft í stað þess að þurfa að afskrifa kröfuna án nokkurra endurheimta, auk tilheyrandi kostnaðar af innheimtuaðgerðum.

Sjónarmið stjórnar LÍN

LÍN byggir á því að ekki sé fyrir hendi lagaheimild til þess að fella niður lán í einstaka tilvikum, hvorki að hluta til né í heild. LÍN bendir á að samkvæmt 99. gr. laga nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti o.fl. falli allar kröfur sjálfkrafa í gjalddaga við uppkvaðningu úrskurðar héraðsdómara um að búið sé tekið til gjaldþrotaskipta án tillits til þess sem áður kunni að hafa verið umsamið eða ákveðið með öðrum hætti. Við úrskurð héraðsdóms um gjaldþrot lántaka hafi námslánið gjaldfallið í heild sinni og hægt sé að ganga að ábyrgðarmanni til greiðslu heildarskuldar. Þrátt fyrir það hafi LÍN boðið ábyrgðarmönnum að semja við LÍN um að taka skuldabréf til allt að 10 ára til þess að dreifa greiðslum vegna slíkra ábyrgðarskuldbindinga en ekki sé lengur hægt að greiða af láninu með upphaflegum greiðsluhætti lántaka. LÍN bendir á að 9. gr. reglugerðar nr. 602/1997 sem kærandi vísi til eigi við um undanþágu frá afborgun og þar sé aðeins um frestun á afborgun en aldrei um niðurfellingu að ræða. Það eigi því ekki við í þessu tilfelli. Sérstaklega aðspurt af málskotsnefnd um þau úrræði sem ábyrgðarmönnum standi til boða af hálfu LÍN við gjaldfellingu námslána vegna gjaldþrota lántakenda svaraði LÍN því til að ábyrgðamönnum standi til boða að semja við LÍN um uppgjör lánsins. Þeir geti fengið skuldabréfalán hjá LÍN til allt að 10 ára, sé lánið undir 10 milljónum, en til allt að 15 árum sé lánið yfir 10 milljónum. Vextir séu 7,75% á óverðtryggðum lánum (6,75% vextir + 1% álag) en 4,75% á verðtryggðum lánum (3,75% vextir + 1% álag). Ef ábyrgðarmenn hafi ekki samband við sjóðinn innan 14 daga séu málin áframsend til löginnheimtu. Ábyrgðarmenn geta fengið sömu kjör þar að viðbættri innheimtuþóknun og eftir atvikum öðrum kostnaði. Það sama eigi við ef námslánið sé þegar í löginnheimtu við gjaldþrot lántaka. Sérstaklega aðspurður um þau úrræði sem ábyrgðarmönnum standi til boða við gjaldfellingu námsláns vegna greiðslufalls lántaka svaraði LÍN því að þá væri engin önnur úrræði í boði fyrir ábyrgðarmenn en staðgreiðsla. Aðspurður um þau úrræði sem lántaka standi til boða eftir gjaldfellingu námsláns vegna greiðslufalls hans svaraði LÍN því að ef lántaki óskaði eftir að greiða áfram af námsláni sínu væri gjaldfellingin almennt dregin til baka og lántakanda heimilað að gera upp vanskilin. Væri það þá gert með staðgreiðslu, dómsátt eða vanskilaskuldabréfi. Vanskilaskuldabréfin eru þá með sömu kjörum og skuldabréf til ábyrgðamanna sbr. hér fyrr. Ef námslán sé gjaldfellt vegna gjaldþrots lántakanda og hann óskar eftir að fá að greiða áfram af námsláni sínu séu engin úrræði í boði fyrir hann önnur en staðgreiðsla á láninu í heild. LÍN byggir á því að niðurstaðan í þessu máli sé í samræmi við lög og reglur og einnig í samræmi við úrskurði stjórnar LÍN og málskotsnefndar í sambærilegum málum.

Niðurstaða

LÍN er opinber stjórnsýslustofnun sem hefur það hlutverk að tryggja þeim sem falla undir lög nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna tækifæri til náms án tillit til efnahags. LÍN veitir lán til námsmanna í framhaldsnámi samkvæmt lögum og reglum sem um sjóðinn gilda. Er starfsemi sjóðsins fjármögnuð með endurgreiðslu námslána, ríkisframlagi og lánsfé. LÍN ber í starfi sínu jafnt að fylgja þeim lögum og reglum sem gilda sérstaklega um starfsemi sjóðsins og lagareglum, jafnt skráðum sem óskráðum, sem gilda um stjórnsýslu hins opinbera og svo reglum fjármunaréttarins eftir því sem við á. Með breytingalögum nr. 78/2009 á lögum nr. 21/1992 um LÍN, var gerð sú breyting að í stað þess að lántaki yrði að leggja fram yfirlýsingu a.m.k. eins manns um að hann tæki að sér sjálfskuldarábyrgð á endurgreiðslu námsláns, varð meginreglan sú að námsmaður ber einn ábyrgð á endurgreiðslu námsláns, að uppfylltum skilyrðum stjórnar LÍN. Í ákvæði til bráðabirgða í breytingalögunum kemur fram að ákvæði laganna gilda ekki um lánsloforð sem veitt hafa verið fyrir gildistöku laganna. Um þau fara eftir þágildandi lagaákvæðum, reglugerðum og úthlutunarreglum sjóðsins. Í bráðabirgðaákvæðinu kemur einnig fram að LÍN skuli við innheimtu á hendur ábyrgðarmönnum námslána vera bundin af þeim reglum sem fram komi í III. kafla laga um ábyrgðarmenn, nr. 32/2009, eftir því sem við á. Markmið laga nr. 32/2009 um ábyrgðarmenn er að setja reglur um ábyrgðir einstaklinga, draga úr vægi ábyrgða og stuðla að því að lánveitingar verði miðaðar að greiðslugetu lántaka og hans eigin trygginga. Er hér um sama markmið og markmið samkomulags um notkun ábyrgða á skuldum einstaklinga, sem m.a. stjórnvöld stóðu að, frá árinu 2001. Sjálfskuldarábyrgð er kröfuréttarlegs eðlis og er notuð í lánastarfsemi almennt. Með því að takast á hendur sjálfskuldarábyrgð skuldbindur einstaklingur sig til að tryggja efndir kröfu gagnvart lánveitanda ef lántaki reynist ekki borgunarmaður fyrir greiðslu skuldarinnar. Efni kröfunnar ræðst af þeim löggerningi sem liggur henni til grundvallar, s.s. samningi eða skuldabréfi, og eftir lögum sem gilda hverju sinni. Skuldabréfin sem kærandi gekkst í sjálfskuldarábyrgð fyrir voru gefin út á árunum 1982 til 1984 og eru fimm talsins. Endurgreiðslutími, og þar með líftími skuldabréfanna og ábyrgðarinnar, eru 40 ár. Við útgáfu skuldabréfanna voru í gildi lög nr. 72/1982 um námslán og námsstyrki. Samkvæmt þeim var gerð krafa um að námsmaður, sem fengi lán úr lánasjóðnum, legði fram yfirlýsingu eins ábyrgðarmanns um að hann tæki að sér sjálfskuldarábyrgð á endurgreiðslu lánsins. Ábyrgðaryfirlýsing kæranda á skuldabréfunum eru samhljóða og hljóða svo:

"Til tryggingar skilvísri greiðslu á láni þessu, höfuðstól að viðbættum verðtryggingum svo og þeim kostnaði er vanskil lántakanda kunna að valda, hefur ofanritaður ábyrgðarmaður lýst yfir því, að hann ábyrgist in solidum lán þetta sem sjálfskuldarábyrgðarmaður."

Skilmálar ábyrgðarinnar samkvæmt skuldabréfunum eru hefbundnir og skýrir. Samkvæmt 99. gr. gjaldþrotalaga nr. 21/1991 falla allar kröfur á hendur þrotabúi sjálfkrafa í gjalddaga við uppkvaðningu úrskurðar héraðsdómara um að búið sé tekið til gjaldþrotaskipta og gildir það um námslán sem aðrar kröfur gjaldþrota aðila. Við það að lántakandi var úrskurðaður gjaldþrota á þessu ári varð ábyrgð kæranda á láninu virk. Kærandi gerir aðallega þá kröfu að málskotsnefndin breyti ákvörðun stjórnar LÍN og að fallist verði á að honum sé heimilt að ljúka greiðslu ábyrgðarskuldbindingar sinnar vegna námslánsins með eingreiðslu að fjárhæð kr. 300.000. Ef ekki verði fallist á það gerir kærandi þá kröfu að málskotsnefndin breyti ákvörðun LÍN og heimili honum að ljúka greiðslu ábyrgðarskuldbindinga sinna með sama hætti og með sömu kjörum og lántaki hafði. Þá hefur kærandi sérstaklega vísað til þess að hann sé með öllu eignalaus og hafi því ekki fjárhagslegt bolmagn eða greiðslugetu til að greiða af skuldbindingu sinni með þeim hætti sem LÍN hafi boðið upp á. LÍN segist ekki geta orðið við kröfum kæranda með vísan til skorts á lagaheimild. Á almennum lánamarkaði ríkir samningsfrelsi og ábyrgðarmenn sem taka þurfa við skuldbindingu lántakanda geta almennt leitað samninga við lánveitendur um efndir skuldbindinga sinna, fyrirkomulag greiðslunnar og samið um niðurfellingu skuldarinnar gegn hlutagreiðslu, allt eftir aðstæðum hverju sinni. Þegar lánveitendur meta slík tilboð er það m.a. gert út frá greiðslu- og eignastöðu skuldarans og sjónarmiðum lánveitanda um að hámarka innheimtu lánsins. Málskotsnefndin telur ljóst að löggjöfin um LÍN setur sjóðnum skorður sem þrengir framangreint samningsfrelsi gagnvart ábyrgðarmönnum námslána. Verður að fallast á það með LÍN að sjóðnum er óheimilt að fella niður eftirstöðvar námslánaskuldar með því að samþykkja hlutagreiðslu eins og kærandi hefur óskað eftir. Í lögum og reglum um LÍN er ekki að finna neina heimild til að fella niður útistandandi skuld vegna námslána, hvorki vegna aðstæðna lántakenda né heldur ábyrgðarmanna. Í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN, sbr. 12. og 13. gr. reglugerðar um LÍN nr. 478/2011 og úthlutunarreglur sjóðsins, er sjóðnum heimilt að uppfylltum ákveðnum skilyrðum að veita lántakendum undanþágu frá árlegri endurgreiðslu, ýmist til lækkunar eða niðurfellingar á greiðslum, og sjóðnum er heimilt að veita lántakendum undanþágu, að hluta eða öllu leyti, frá afborgun námslána að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Fallist hefur verið á það í úrskurðum málskotsnefndar að ábyrgðarmenn geta nýtt sér þessi úrræði, með sömu skilyrðum og lántakendur, þó það sé ekki tekið fram með beinum hætti í ákvæðunum og að LÍN hafi leiðbeiningarskyldu gagnvart ábyrgðarmönnum um þessi úrræði. Málskotsnefnd bendir á að í lögum um LÍN, reglugerð og úthlutunarreglum sjóðsins, er hvorki vikið að því með hvaða hætti sjóðurinn skuli standa að innheimtu gagnvart ábyrgðarmönnum eða með hvaða hætti heimilt sé að semja við ábyrgðarmenn um frágang á ábyrgðarskuld við sjóðinn. Í lögum um ábyrgðarmenn nr. 32/2009 er í III. kafla laganna fjallað um réttarsamband lánveitanda og ábyrgðarmanns. Er í 7. gr. laganna m.a. fjallað um tilkynningaskyldu lánveitanda til ábyrgðarmanna vegna vanskila lántakanda og um aðgerð lánveitanda gagnvart ábyrgðarmanni áður en hann getur nýtt sér rétt sinn til gjaldfellingar lánsins í heild. Í þessu máli var lánið gjaldfellt vegna gjaldþrots lántakanda á grundvelli 99. gr. gjaldþrotalaga og aðstæður því ekki með þeim hætti að framangreint ákvæði eigi við. Virðist það úrræði sem LÍN hefur upplýst málskotsnefnd um að stofnunin bjóði ábyrgðarmönnum, þegar lán hefur verið gjaldfellt vegna gjaldþrots lántaka, byggja á innanhúss verklagsreglum um það hvernig skuli staðið skuli að innheimtu og samningum við ábyrgðarmenn lána í eigu sjóðsins. Er eins og áður greinir miðað við skuldabréfalán hjá LÍN til allt að 10 ára, sé lánið undir 10 milljónum, en til allt að 15 árum sé lánið yfir 10 milljónum auk vaxta og eftir atvikum verðbóta.

LÍN er opinber stjórnsýslustofnun og ber í starfi sínu, þ. á m. við ákvarðanir um innheimtu námslána, að fylgja þeim sérstöku lagareglum sem gilda um stjórnsýslu ríkisins, bæði settum og óskráðum grundvallarreglum, og vönduðum stjórnsýsluháttum. Málskotsnefnd telur að af sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti leiði að LÍN ber að gæta þess að við innheimtu krafna á hendur ábyrgðarmönnum sé farið að meginreglum íslensks kröfuréttar og að vandað sé til um innheimtu slíkra skulda. Þá er vísað til laga um ábyrgðarmenn nr. 32/2009 um þau sjónarmið og áherslur sem löggjafinn leggur á í meðferð mála þar sem einstaklingar eru krafðir um greiðslu skulda vegna sjálfskuldarábyrgða. Málskotsnefnd telur að sjóðnum sé rétt að setja viðmiðunarreglur eins og þær sem vísað er til hér að framan til að stuðla að jafnræði og skilvirkni í meðferð mála er varða ábyrgðarmenn námslána. Málskotsnefnd tekur þó fram að eðli málsins samkvæmt er um að ræða viðmiðunarreglur sem ekki kunna að eiga við í öllum tilvikum, s.s. þegar líkindi eru fyrir því við gjaldþrot lántaka að ábyrgðarmaður kunni ekki að hafa greiðslugetu til að standa undir afborgunum og að í því tilviki hafi LÍN svigrúm til samninga við ábyrgðarmenn eftir gjaldfellingu námsláns m.a. með það fyrir augum að auka líkur á því að sjóðurinn fái fullar efndir viðkomandi ábyrgðarskuldbindingar. Því beri sjóðnum að skoða hvert tilvik fyrir sig og meta á grundvelli fyrirliggjandi gagna og innan þeirra heimilda sem sjóðurinn hefur með hvaða hætti hægt er að semja við ábyrgðarmann hverju sinni. Málskotsnefnd bendir á í þessu sambandi að innheimta stjórnvalds á skuld ábyrgðarmanns vegna námslána þriðja aðila er íþyngjandi athöfn í garð ábyrgðarmanns og að mjög mikilvægt er að staðið sé vel að innheimtu slíkra mála. Málsskotsnefnd fellst á það með LÍN, sbr. hér fyrr, að án viðhlítandi lagaheimildar sé ekki unnt að verða við beiðni kæranda um niðurfellingu á skuld hans við sjóðinn gegn greiðslu ákveðinnar fjárhæðar. Málskotsnefndin gerir hins vegar athugasemd við að mál kæranda virðist ekki hafa verið skoðað með tilliti til aðstæðna hans og að LÍN bjóði eingöngu uppá eina ákveðna leið fyrir kæranda til að standa við skuldbindingar sínar við sjóðinn án tillit til aðstæðna hans. Kærandi vísar í erindum sínum til LÍN til slæmrar greiðslu- og eignastöðu sinnar og að hann eigi erfitt með að standa skil á skuld sinni við sjóðinn með þeim skilmálum sem LÍN bjóði uppá. Í ljósi þessara upplýsinga frá kæranda telur málskotsnefnd að á sjóðnum hafi hvílt sú skylda, samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, að kalla eftir frekari gögnum sem staðfestu fullyrðingar kæranda um fjárhagstöðu hans. Í framhaldi af því hafi sjóðurinn átt að skoða mál kæranda miðað við fyrirliggjandi upplýsingar og reyna að ná samkomulagi um greiðslur sem kærandi getur staðið undir. Með vísan til framanritaðs telur málskotsnefnd að LÍN hafi við ákvörðun sína í máli kæranda ekki lagt fullnægjandi grundvöll að ákvörðun sinni í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og beri að taka mál kæranda fyrir á ný. Er hinn kærði úrskurður stjórnar LÍN frá 19. apríl 2013 felldur úr gildi.

Úrskurðarorð

Úrskurður stjórnar LÍN frá 19. mars 2013 í máli kæranda er felldur úr gildi.