Úrskurður

Ár 2014, miðvikudaginn 18. júní, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-2/2014:

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 6. febrúar 2014 kærði kærandi ákvörðun Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 6. september 2013 og ákvarðanir stjórnar LÍN 22. október og 17. desember sama ár sem að mati kæranda fólu í sér afturköllun á fyrri ákvörðun LÍN um að veita kæranda námslán og synjun á umsókn hennar um námslán. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi 17. febrúar 2014 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins þann sama dag. Stjórn LÍN sendi málskotsnefnd athugasemdir við kæruna með bréfi dagsettu 31. mars 2013 og var afrit þess sent kæranda með bréfi 1. apríl 2014, en þar var kæranda jafnframt gefinn fjögurra vikna frestur til að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi dagsettu 30. apríl 2014 og var afrit þeirra sent stjórn LÍN 5. maí 2014. Í kærunni fór kærandi þess á leit að meðferð málsins yrði hraðað enda hefði kærandi brýna hagsmuni af því að fá námslán. Með úrskurði dagsettum 21. febrúar 2014 synjaði málskotsnefnd beiðni kæranda um flýtimeðferð.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi sem er íslenskur ríkisborgari stundaði nám erlendis frá 2007. Kærandi fór á árinu 2007 til Ítalíu og stundaði þar nám í eitt ár. Á árinu 2008 flutti kærandi ásamt eiginmanni sínum til London og lauk eins árs diplómanámi og eftir það stundaði hún nám í London og lauk þar BA gráðu í júní 2012. Á meðan á námi stóð þáði kærandi námsaðstoð hjá LÍN. Eftir að námi lauk sumarið 2012 ákvað kærandi að afla sér starfsreynslu áður en hún stundaði frekara nám og fékk sex mánaða samning hjá fyrirtæki þar sem hún vann sem verktaki. Þá mun kærandi hafa tekið að sér ólaunuð störf hjá ýmsum aðilum. Eiginmaður kæranda starfaði á þarlendum vinnumarkaði frá árinu 2008, fyrst í hlutastarfi en síðan í fullu starfi frá ársbyrjun 2012. Flutti hann lögheimili sitt til Bretlands árið 2011. Kærandi kveður að lögheimili hennar hafi verið fært til Bretlands án þess að hún hafi óskað eftir því. Hafi hún óskað eftir lagfæringu á því við Þjóðskrá Íslands og liggur fyrir vottorð frá þjóðskrá í málinu dagsett 5. desember 2013 þar sem lögheimili kæranda á námstímabilinu er að Skessugili 8, 603 Akureyri. Kærandi sendi tölvupóst til LÍN 4. apríl 2013 þar sem hún kveðst enn vera búsett í London eftir að hafa lokið BA námi og spyr hvort hún hafi rétt til að sækja um frekara lán hjá LÍN vegna meistaranáms og spyr einnig um lánshæfi tiltekinna skóla bæði í Bandaríkjunum og í Bretland. Í svarpósti frá LÍN 19. apríl s.á koma fram upplýsingar um lánshæfi og m.a. að skóli í London sem kærandi hafði spurst fyrir um yrði settur á skrá yfir lánshæfa skóla ef hún hygðist stunda þar nám. Í öðrum tölvupósti sama dag upplýsir LÍN kæranda um að hún eigi rétt á tveggja ára meistaranámi miðað við einingareglu LÍN. Þá sendi LÍN einnig upplýsingar um hvaða rétt kærandi hefði til láns vegna skólagjalda. Í tölvupósti kæranda til LÍN 24. maí 2013 óskar kærandi nánari upplýsinga um útreikning framfærslulána og upplýsir að hún hafi fengið vinnu í Bretlandi eftir útskrift í júlí 2012 og hafi haft „örlitlar“ tekjur. Væri hún í atvinnuleit en vissi ekki hver staðan yrði í sumar. Í svarpósti LÍN sama dag kemur fram að þar sem kærandi hafi verið frá námi í eitt ár megi hún vera með 3.750.000 krónur í tekjur áður en námslánin byrji að skerðast. Þann 18. júní 2013 greiddi kærandi fyrirfram skólagjöld. Samkvæmt upplýsingum frá skólanum er það nauðsynlegt til að tryggja skólavist og að skólagjöld eru ekki endurgreidd ef umsækjandi hættir við nema hann tilkynni slíkt með a.m.k. 45 daga fyrirvara en formlegt nám kæranda átti að hefjast 14. október 2013. Samkvæmt upplýsingum kæranda bar nemendum einnig að vinna heimanám er hófst fimm vikum fyrir formlega skólasetningu. Kærandi sótti um námslán hjá LÍN þann 18. júlí 2013. Þann 2. ágúst s.á. gaf LÍN út lánsáætlun vegna umsóknar kæranda um námslán. LÍN sendi síðan kæranda bréf þann 6. september s.á. þar sem vísað var til greinar 1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins um búsetuskilyrði. Var kæranda með bréfinu gefinn kostur á að sýna fram að hún uppfyllti umrædd búsetuskilyrði eða að öðrum kosti gæti sýnt fram á sterk tengsl við Ísland. Nám kæranda hófst 14. október 2013 og var henni veitt heimild til að mæta í skólann fyrstu dagana á meðan beðið var ákvörðunar stjórnar LÍN. Með ákvörðun sinni þann 17. október 2013 synjaði stjórn LÍN kæranda um námslán á þeim forsendum að hún uppfyllti ekki skilyrði úthlutunarreglna LÍN og að hún hefði ekki sýnt fram á nægjanlega sterk tengsl við Ísland sem leggja mætti að jöfnu við skilyrði um búsetu. Segir í ákvörðuninni að kærandi hafi ranglega fengið námsáætlun fyrir skólaárið 2013-2014 þrátt fyrir að ekki væri ljóst hvort hún ætti rétt á lánum vegna búsetu sinnar. Taldi stjórn LÍN að kærandi hefði ekki sýnt fram á að hún ætti lánsrétt sökum réttmætra væntinga er hefðu skapast á þeim tíma er leið frá því hún fékk lánsáætlun og þar til hún hafi fengið bréf þann 6. september 2013 þar sem henni hafi verið tjáð að hún ætti ekki rétt á láni. Kærandi aflaði í kjölfarið á ákvörðuninni gagna frá Vátryggingafélagi Íslands um að hún ætti bifreið á Íslandi og einnig gagna frá Þjóðskrá Íslands um leiðréttingu á lögheimilisskráningu hennar. Óskaði kærandi eftir endurupptöku málsins en stjórn LÍN synjaði beiðni um endurupptöku með úrskurði dagsettum 17. desember 2013.

Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvarðanir stjórnar LÍN í máli hennar frá 6. september 2013 og 17. desember 2013 verði fellar úr gildi þar sem þær séu ólögmætar og haldnar verulegum annmörkum. Jafnframt að staðfest verði að fyrri ákvarðanir LÍN frá 19. apríl og 2. ágúst 2013 séu í gildi og að kærandi eigi rétt til námsláns fyrir skólaárið 2013-2014 vegna náms í kvikmyndagerð. Til vara krefst kærandi þess að ákvarðanir stjórnar LÍN í máli hennar verði fellar úr gildi þar sem þær séu ólögmætar og að viðurkennt verði að kærandi eigi rétt til námsláns fyrir skólaárið 2013-2014 vegna umrædds náms. Kærandi áskilur sér jafnframt rétt til skaðabóta vegna þess tjóns sem hún hefur orðið fyrir eða kann að verða fyrir.

a. Réttmætar væntingar.

Kærandi byggir á því að hún hafi réttmætar væntingar til þess að fá lán hjá LÍN. Hafi hún skýrt LÍN frá aðstæðum sínum að hún væri enn búsett í London eftir að hafa tekið sér eins árs frí. Kærandi hafi hins vegar ekki áttað sig á því að lögheimili hennar hafi verið fært enda hafi hún ekki óskað eftir því. LÍN hafi afgreitt til hennar námslán skólaárið 2011-2012 án nokkurra athugasemda. Kærandi kveðst hafa skilað öllum umbeðnum gögnum vegna umsóknar sinnar um námslán. Með stoð í þeim gögnum hafi LÍN tekið ákvörðun um námslán til hennar með birtingu námsáætlunar þann 2. ágúst 2013. Hafi kærandi móttekið vilyrði LÍN í góðri trú og hafi mátt hafa réttmætar væntingar til þess að í kjölfarið myndi LÍN veita henni námslán. Hafi hún gert ráðstafanir vegna þessa, m.a greitt skólagjöld, keypt skólabækur og flutt í húsnæði nálægt skólanum. Á engu stigi hafi kærandi veitt LÍN rangar eða villandi upplýsingar og beri LÍN sönnunarbyrðina haldi sjóðurinn öðru fram. Að mati kæranda hafi hún haft réttmætar væntingar um að samþykki á lánsumsókn hennar þann 2. ágúst 2013 fæli í sér endanlega ákvörðun og hafi kærandi hagað sér í samræmi við það. Verði LÍN að bera hallann af því telji sjóðurinn sig hafa samþykkt lánsumsóknina fyrir mistök.

b. Óheimil afturköllun.

Kærandi byggir ennfremur á því að lánsáætlun LÍN hafi falið í sér stjórnvaldsákvörðun sem hafi falið í sér bindandi réttaráhrif gagnvart kæranda. Ákvörðun LÍN um að draga þá ákvörðun til baka hefði þannig falið í sér að upphafleg stjórnvaldákvörðun um að samþykkja umsókn kæranda hafi verið afturkölluð. Að mati kæranda hafi LÍN ekki heimild í stjórnsýslulögum til að afturkalla umrædda ákvörðun. Um afturköllunina gildi ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins og sérákvæði laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem við eigi hverju sinni. Kærandi bendir á að skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga um afturköllun séu ekki uppfyllt í máli hennar. Auk þess sé einungis í undantekningartilfellum heimilt að afturkalla stjórnvaldsákvörðun á ólögfestum grundvelli. Slíkt eigi ekki við í tilfelli kæranda. Kærandi byggir ennfremur á því að LÍN hafi ekki heimild til afturköllunar ákvörðunar sinnar samkvæmt grein 5.5.2 í úthlutunarreglum LÍN 2013-2014 er vísað hafi verið til í ákvörðun stjórnar LÍN. Vísar kærandi í þessu sambandi til þess að yfirskrift og efni umrædds ákvæðis "Leiðrétting á útreikningi" gefi til kynna að ákvæðið taki til leiðréttinga á útreikningum fjárhæða þeirra lána sem veitt hafi verið eða til standi að veita. Sé umrædd heimild takmörkuð við tölulegar leiðréttingar en ekki til afturköllunar ákvörðunar um námslán. Þó litið verði svo á að umrætt ákvæði feli í sér heimild til afturköllunar bendir kærandi á að ljóst sé að hún hafi hvorki veitt villandi né rangar upplýsingar í umsókn sinni né sýnt af sér vanrækslu. Verði LÍN að bera hallann af því að hafa samþykkt umsókn hennar fyrir mistök.

b. Skortur á lagastoð fyrir búsetukröfum.

Kærandi byggir ennfremur á því að hvorki í lögum nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna né í reglugerð nr. 478/2011 um Lánasjóð íslenskra námsmanna sé að finna heimild til handa LÍN um að afturkalla þegar veitt samþykki á lánsumsókn. Einungis sé í reglugerðinni kveðið á um heimild til að fella niður lán og innheimta hafi umsækjandi veitt sjóðnum rangar eða villandi upplýsingar. Kærandi hafi hvorki veitt rangar né villandi upplýsingar heldur hafi hún upplýst um sína hagi og sent öll umbeðin gögn. Kærandi byggir á því að afturköllun LÍN á ákvörðun sinni í máli kæranda skorti lagastoð. Vísar hún til þess að íslenskir ríkisborgarar eigi rétt á lánum samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga um LÍN. Eina búsetuskilyrði umrædds ákvæðis lúti að efnahagslega óvirkum ríkisborgurum frá ríkjum EES. Þó segi í lokamálsgrein 13. gr. að ákveða megi að réttur til námsláns samkvæmt 1. og 2. mgr. taki mið af tengslum við íslenskt samfélag eða vinnumarkað. Af þessu sé ljóst að íslenskir ríkisborgarar þurfi ekki að uppfylla skilyrði um búsetu þó í undantekningartilvikum megi setja skilyrði ef þeir hafi misst tengsl við íslenskt samfélag. Af þessu sé ljóst að reglugerðarákvæði 6. mgr. 13. gr. kveði samkvæmt textaskýringu ekki á um heimild til að skilyrða aðgang íslenskra ríkisborgara við búsetu. Kærandi telur að ákvæði 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN sé afar óskýrt, ómarkvisst og illa orðað. Bendir hún á að hafi íslenskur ríkisborgari fæðst hér á landi og uppfylli hvorki 1. eða 3. mgr. þurfi samkvæmt ákvæðinu að meta hvort hann hafi hafið búsetu hér á landi í því skyni að stunda nám hér á landi. Telur kærandi að heimilt sé að gagnálykta frá því að ekki séu gerð búsetuskilyrði ef viðkomandi hafi hafið búsetu hér á landi með það fyrir augum að stunda hér nám. Kærandi bendir jafnframt á að með grein 1.1.1 í úthlutunarreglum LÍN sé gerð krafa um að allir íslenskir ríkisborgara aðrir en þeir sem eru hér á landi við launuð störf skuli hafa búið hér á landi í fimm ár til að eiga rétt til námsláns. Með því sé skilyrði reglugerðarinnar þrengt verulega þar sem gerðar séu strangari kröfur um búsetu en komi fram í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Kærandi vísar til þess að stjórnsýslan sé lögbundin og íþyngjandi ákvæði sem takmarki rétt borgaranna þurfi að hafa skýra stoð í lögum. Kærandi bendir á að ef heimild eigi að vera til þess að mæla fyrir um takmarkanir réttinda í reglugerð þurfi sú hún að koma skýrt fram í lögum. Kærandi telur að ekki sé fyrir hendi skýr lagaheimild til gera kröfu um búsetu og því séu slík skilyrði úthlutunarreglna LÍN og reglugerðar LÍN án viðeigandi lagastoðar.

c. Brot á jafnræði.

Kærandi byggir einnig á því að umrædd búsetuskilyrði brjóti gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Íslenskum ríkisborgurum hafi staðið til boða að taka námslán hjá LÍN vegna náms hérlendis og erlendis. Ætli LÍN á annað borð að bjóða íslenskum ríkisborgurum námslán vegna náms á erlendri grundu, leiði jafnræðisreglan til þess að óheimilt sé að takamarka rétt til töku námslána við skilyrði um búsetu líkt og LÍN hafi gert í tilviki kæranda. Þá vísar kærandi einnig í jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi hafi flust til útlanda í þeim eina tilgangi að mennta sig. Hafi það ávallt verið meginmarkmið kæranda að snúa aftur að námi loknu. Kærandi hafi tekið sér eins ár frí frá námi og hefði slíkt ekki leitt til réttindamissis ef hún hefði stundað nám á Íslandi. Slík mismunun sé andstæð jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

d. Skuldbindingar að þjóðarrétti.

Kærandi vísar einnig til þess að íslenska ríkinu beri að virða grundvallarreglur EES samningsins, einkum 2. mgr. 28. gr. og 31. gr. EES samningsins og 2. mgr. 7. gr. reglugerðar ráðsins nr. 1612/68 um frelsi launþega til flutninga innan EES með síðari breytingum. Tekur kærandi fram að réttur námsmanna til námslána teljist til félagslegra réttinda, sbr. fyrrgreind ákvæði EES samningsins. Í EES samningi felist bann við að mismuna þegnum annarra ríkja, en jafnframt að bannað sé að mismuna eigin þegnum innbyrðis. Með búsetuskilyrðum sé verið að takmarka rétt námsmanna til að sækja sér menntunar í öðrum EES ríkjum, þar sem fæstir námsmenn hafi efni á að sækja sér menntunar erlendis án þess að þiggja námslán sér til framfærslu. Kærandi telur að fallast megi á að ríkisborgarar frá öðrum EES ríkjum þurfi að sýna fram á tengsl við samfélagið til að koma í veg fyrir að innkoma þeirra valdi erfiðleikum í námslánakerfi viðkomandi lands. Kærandi sé hins vegar íslenskur ríkisborgari og ekki verði séð að samþykki LÍN á umsókn hans hefði valdið erfiðleikum í námslánakerfi Íslands.

e. Kærandi uppfyllir tengsl við íslenskt samfélag.

Kærandi bendir á að hún hafi gert skilmerkilega grein fyrir tengslum sínum við Ísland. Einnig bendir hún á að sem íslenskur ríkisborgari eigi hún ekki rétt á námslánum annars staðar frá. Kærandi kveður að skýringar hennar til LÍN hafi átt að varpa ljósi á þá veigamiklu staðreynd að dvöl hennar og eiginmanns hennar í Bretlandi sé aðeins tímabundin og alfarið bundin við nám kæranda. Hafi þau talið þessa tilhögun hagkvæmari en að búa sitt í hvoru lagi og koma í veg fyrir langvarandi fjarvistir. Þau leigi litla íbúð í skammtímaleigu. Hafi eiginmaður kæranda beitt tiltækum ráðum til að framfleyta sér þar í landi, fyrst með hlutastarfi og síðan frá 2012 í fullu starfi, en tekjur hans séu hins vegar lágar. Hafi hann vegna vinnu sinnar í Bretlandi þurft að flytja skattalega heimilisfesti sína. Kærandi upplýsir einnig að vinna hennar hafi falist í sex mánaða verktakasamningi við útgáfufyrirtæki. Hyggist þau flytjast til Íslands að námi loknu og að hann stefni á nám við Háskóla Íslands en kærandi hyggst stofna eigið fyrirtæki. Eftir synjun stjórnar LÍN hafi kærandi lagt fram frekari gögn um tengsl við Ísland og staðfestingu á leiðréttingu í Þjóðskrá.

f. Brot á andmælarétti.

Kærandi telur að LÍN hafi virt andmælarétt hennar að vettugi við meðferð máls hennar. Að mati kæranda kynnti LÍN henni ekki gögn málsins eða þær málsástæður sem byggt yrði á við ákvörðun í málinu. Afstaða kæranda til afturköllunar hafi ekki legið fyrir við málsmeðferð LÍN og þá hafi LÍN ekki heldur gefið henni kost á að leiðrétta framkomnar upplýsingar eða koma að frekari upplýsingum um málsatvik.

Sjónarmið stjórnar LÍN.

Að mati stjórnar LÍN felur útgáfa lánsáætlunar ekki í sér stjórnvaldsákvörðun í sjálfu sér heldur sé henni einungis ætlað að veita ákveðna hugmynd um hver fjárhæð námsláns komi til með að vera þegar/ef þau séu greidd út. Ef lánsáætlun fæli í sér stjórnvaldsákvörðun myndi það þýða að í hvert skipti sem einhver námsmaður skilaði ekki fullnægjandi námsárangri í lok annar þyrfti að afturkalla stjórnvaldsákvörðun. Lánsáætlun sé gefin út til þess að námsmenn geti fengið fyrirgreiðslu í banka fyrir framfærslu án þess að þurfa að bíða eftir því að LÍN taki ákvörðun um að veita námslán. Stjórn LÍN bendir á að engin tengsl séu á milli greiðslu kæranda á óafturkræfu staðfestingargjaldi til skóla og samþykkis LÍN en kærandi hafi greitt gjaldið rúmum mánuði áður en hún sótti um námslán hjá LÍN. Stjórn LÍN kveður útgáfu lánsáætlunar hafa byggt á röngum forsendum. Verði lánsáætlun talin fela í sér stjórnvaldákvörðun sé hún eigi að síður ógildanleg þar sem hún hafi byggt á röngum forsendum. Stjórn LÍN bendir á að ef tekin hefði verið ákvörðun um að veita kæranda lán hefði slíkt falið í sér brot á jafnræðisreglu. Teldist slíkt nægjanlega sterk ástæða til að afturkalla ákvörðun um að veita kæranda lán, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga. Stjórn LÍN telur kæranda ekki hafa haft réttmætar væntingar til þess að fá námslán. Við rafræna umsókn birtist fyrirvarar af hálfu LÍN en þar segi:

Komi í ljós að lánsáætlun byggir á mistökum eða röngum forsendum miðað við gildandi úthlutunarreglur þess námsárs sem sótt er um lán fyrir áskilur LÍN sér rétt til þess að breyta lánsáætlun til samræmis við þær reglur.

Þá bendir stjórn LÍN á að kærandi hafi við umsókn um námslán staðfest að hún hafi kynnt sér úthlutunarreglur LÍN fyrir skólaárið 2013-2014 og að hún væri meðvituð um skyldur sínar gagnvart LÍN. Þá ítrekar stjórn LÍN að kærandi hafi greitt staðfestingargjald til skólans áður en hún sótti um námslán. Þegar ákvörðunin hafi verið afturkölluð með bréfi dagsettu 6. september hafi hvorki verið liðinn langur tími frá því ákvörðun var birt né hafi kærandi verið byrjuð að nýta sér ákvörðunina en nám kæranda hafi hafist 14. október 2013. Stjórn LÍN bendir á að ákvörðun um sterk tengsl sé matskennd stjórnvaldsákvörðun. Reglan um sterk tengsl eigi eingöngu við í sérstökum tilfellum. Sé í þeim tilvikum á hendi stjórnar að meta hverju sinni hvort viðkomandi hafi það sterk tengsl við Ísland að leggja megi það að jöfnu við að skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN, sbr. grein 1.1.1 í úthlutunarreglum 2013-2014 séu uppfyllt. Um undantekningu sé að ræða sem beri að skýra þröngt. Stjórn LÍN kveður kæranda hafa notið andmælaréttar við meðferð málsins. Hafi LÍN sent henni bréf 6. september 2013 þar sem fram hafi komið leiðbeiningar og tilmæli um til hvaða þátta væri litið og hvaða gögnum sé æskilegt að skila þegar mat er lagt á sterk tengsl umsækjanda. Stjórn LÍN tekur fram að enginn vafi leiki á því að kærandi hafi ekki verið með búsetu á Íslandi frá árinu 2007 og skipti ekki máli hvernig skráningu hennar í þjóðskrá hafi verið háttað á þeim tíma. Hún og maður hennar hafi bæði verið að vinna í Bretlandi og hafi greitt skatta þar. Nám kæranda sé í Bretlandi og einu tengslin við Ísland sem kærandi geti um sé bifreið sem kærandi greiði tryggingar af samkvæmt framlögðum gögnum. Stjórn LÍN vísar til laga og reglna sem gilda um stjórn sjóðsins og málskotsnefnd. Fjallað hafi verið um úthlutunarreglur LÍN í mörgum úrskurðum og dómum og þær ævinlega viðurkenndar sem fullgild réttarheimild. Telur stjórnin rétt að nefna að málskotsnefnd hafi eingöngu það hlutverk að gefa álit um það hvort ákvarðanir stjórnar LÍN séu í samræmi við ákvæði laga, reglugerða og reglna um sjóðinn en ekki úrskurða hvort lögin eða reglurnar séu í andstöðu við stjórnarskrá Íslands eða brot á skuldbindingum Íslands að þjóðarrétti.

Niðurstaða

a. Réttur íslenskra ríkisborgara samkvæmt 13. gr. laga nr. 21/1992 og krafan um tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992 er kveðið á um rétt íslenskra ríkisborgara til námslána með eftirfarandi hætti:

Rétt á námslánum samkvæmt lögum þessum eiga námsmenn sem eru íslenskir ríkisborgarar og uppfylla skilyrði laga þessara og reglna sem settar eru með stoð í þeim.

Í 5. mgr. 13. gr. segir:

Ráðherra getur sett reglur um rétt íslenskra og erlendra ríkisborgara til námslána á Íslandi og erlendis, þar á meðal vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga. Ákveða má að réttur til námslána, sem leiddur er af 1. og 2. mgr., taki mið af tengslum við íslenskt samfélag eða vinnumarkað.

Þá segir jafnframt í 4. mgr. 13. gr. að námsmenn eigi ekki rétt á námslánum samkvæmt lögunum njóti þeir sambærilegrar aðstoðar frá öðru ríki. Ofangreind ákvæði 13. gr. laganna tóku gildi með lögum nr. 89/2008 um breyting á lögum um Lánasjóð íslenskra námsmanna nr. 21/1992 með síðari breytingum. Var með lögunum brugðist við athugasemdum Eftirlitsstofnunar EFTA um að búsetuskilyrði þágildandi laga fælu í sér brot á ákvæðum EES samningsins gagnvart launþegum og sjálfstætt starfandi EES borgurum sem komi til starfa á íslenskum vinnumarkaði, og fjölskyldum þeirra. Í athugasemdum við lagafrumvarpið kom fram að ekki væri tekið fram í lögunum að íslenskir ríkisborgarar þyrftu að uppfylla tiltekin skilyrði um búsetu á Íslandi til að öðlast rétt til námslána en í lokamálsgrein 13. gr. væri ráðherra með reglum heimilað að ákveða "að rétt íslenskra ríkisborgara til námslána megi takmarka með því að líta til tengsla þeirra við íslenskt samfélag eða vinnumarkað". Segir ennfremur að með tengslum við íslenskt samfélag "er m.a. átt við búsetu hér á landi". Af þessu leiðir að þegar sýnt er fram á nægjanlega sterk tengsl umsækjanda við íslenskt samfélag eða vinnumarkað má líta svo á að slíkt sé jafngilt því að skilyrði um búsetu sé uppfyllt. Þá kemur fram í athugasemdunum að við samningu frumvarpsins hafi verið höfð til hliðsjónar ákvæði danskra laga um námsaðstoð nr. 628/2005 eins og þeim var breytt með lögum nr. 312/2006 og norskra laga nr. 37/2005 um sama efni. Í eldri lögum um LÍN nr. 72/1982 um námslán og námsstyrki var réttur til námslána bundinn við íslenska ríkisborgara með heimild til að veita þegnum annarra ríkja einnig aðstoð. Í upphafi var heimild í lögum nr. 21/1992 til að veita öllum íslenskum ríkisborgurum námslán. Lögunum var síðan breytt á árinu 1997 þegar sett var sérstök heimild í 13. gr. laganna til að kveða á um lánsrétt EES borgara í frjálsri för. Jafnframt var lánsréttur íslenskra ríkisborgar þá takmarkaður við að viðkomandi hefði átt lögheimili á Íslandi í eitt ár áður en nám hefst. Íslenskur ríkisborgari hélt þó að jafnaði lánsrétti sínum í tvö ár eftir að hann flutti lögheimili sitt til annars lands. Segir í athugasemdum með frumvarpinu að þetta sé í samræmi við þáverandi framkvæmd hjá sjóðinum. Lögunum var aftur breytt á árinu 2004 þegar kveðið var á um að lánsréttur íslenskra ríkisborgara takmarkaðist við þá sem hefðu haft hér fasta búsetu í tvö ár áður en að nám hófst eða í a.m.k. þrjú ár af tíu fyrir upphaf þess tímabils sem sótt var um námslán vegna. Sagði í athugasemdum með frumvarpinu að með fastri búsetu væri átt við búsetu eins og hún væri skilgreind í 1. gr. laga um lögheimili, nr. 21/1990. Lögunum var síðan aftur breytt á árinu 2007 til að koma til móts við athugasemdir ESA um að búsetukröfur gagnvart EES borgurum á íslenskum vinnumarkaði og fjölskyldum þeirra stæðust ekki ákvæði EES samningsins. Á sama tíma var einnig kveðið á um að íslenskir ríkisborgarar þyrftu að sýna fram á tengsl við Ísland. Eins og áður greinir segir í greinargerð með frumvarpinu að slík tengsl felist m.a. í búsetu hér á landi. Samkvæmt framansögðu er ljóst að réttur íslenskra ríkisborgara til námslána samkvæmt lögum um LÍN hefur a.m.k. í nær 20 ár að meginstefnu til verið bundinn við lögheimili og síðar búsetu hér á landi, þó þannig að slíkar kröfur hafa aldrei verið afdráttarlausar heldur tiltekið svigrúm veitt þannig að ekki varði missi réttinda þó viðkomandi hafi dvalið í öðru ríki í stuttan tíma. Ekki verður séð að efnislegar breytingar hafi átt að eiga sér stað á árinu 2007 með því að orðalaginu var breytt heldur virðist það hafa átt að viðhalda sambærilegri framkvæmd gagnvart íslenskum ríkisborgurum á meðan að gæta þurfti að því að EES borgarar í frjálsri för gætu notið réttinda sinna samkvæmt EES samningnum. Segir í nefndaráliti að nefndin hafi kynnt sér reglur er gildi um þessi mál á Norðurlöndum og væri þar að finna sambærilega leið og farin sé í frumvarpinu, þ.e. að sett væru opin ákvæði og ráðherra gefin heimild til frekari reglusetningar. Skilyrði 13. gr. laga um LÍN um tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað til að eiga rétt á námsaðstoð eru útfærð nánar í 1.-3. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN þar sem gerðar eru búsetukröfur til íslenskra ríkisborgara, en eins og áður greinir er búseta á Íslandi talin gefa til kynna tengsl við íslenskt samfélag. Þá er einnig kveðið á um í lokamálsgrein 3. gr. reglugerðarinnar um rétt þeirra sem ekki uppfylla búsetuskilyrði 1.-3. mgr. 3. gr. en þar kemur fram að stjórn LÍN sé heimilt í sérstökum tilvikum að leggja sterk tengsl umsækjanda Ísland að jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði lánveitingar samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Málskotsnefnd fellst ekki á þær röksemdir kæranda að skilyrði um búsetu á Íslandi feli í sér brot á 28. gr. eða 31. gr. EES samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, eða ákvæðum 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EB. Veiting námslána er ívilnandi ákvörðun um félagsleg réttindi og veitingu fjármuna úr ríkissjóði og er stjórnvöldum rétt að kveða á um skilyrði þess að slík aðstoð verði veitt, m.a. að takmarka að slíkrar aðstoðar verði notið utan Íslands. Þá er í reglugerð um LÍN ekki eingöngu byggt á skilyrðum um búsetu, heldur einnig öðrum tengslum. Ákvæði EES samningsins, einkum 28. og 30. gr., koma ekki í veg fyrir að íslensk stjórnvöld megi á þann hátt sem segir í lögum nr. 21/1992 takmarka veitingu félagslegra réttinda gagnvart íslenskum ríkisborgurum eins og kæranda sem hafa verið við nám eða störf í EES ríki eða sem eru fjölskyldumeðlimir EES borgara sem starfa í öðru EES ríki, meðan á dvöl stendur í því ríki. Dómaframkvæmd Evrópudómstólsins varðandi rétt námsmanna í ESB til námsaðstoðar frá eigin ríki byggir á ákvæðum stofnsáttmálanna um Sambandsborgara og verður ekki beitt með sama hætti innan EES. Jafnvel í þeirri dómaframkvæmd hefur krafan um tengsl við heimaríki verið talin málefnaleg sem skilyrði þess að námsmaður eigi rétt á námsaðstoð frá sínu heimaríki sér til framfærslu við nám í öðru ríki, m.a. að því tilskildu að við mat á tengslum sé ekki eingöngu byggt á búsetukröfum (sjá m.a. mál C-220/12 Andreas Ingemar Thiele Mensenes v Region of Hanover, 34. -38. mgr.). Fyrrgreind reglugerð nr. 1612/68/EB sem kærandi vísar til er innleidd hér á landi með lögum nr. 47/1993 um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins. Reglugerðin hefur nú verið endurútgefin sem reglugerð ESB nr. 492/2011 sem hefur verið tekin upp í EES samninginn. Tilvitnuð 7. gr. hennar gildir um þann rétt sem EES launþegar og sjálfstætt starfandi í frjálsri för og fjölskyldur þeirra öðlast við komu hingað til lands. Geta ákvæði reglugerðarinnar ekki gilt um réttindi kæranda gagnvart íslenskum stjórnvöldum þar sem hún hefur ekki komið hingað til lands til starfa á hérlendum vinnumarkaði sem EES launþegi eða sjálfstætt starfandi eða sem fjölskyldumeðlimur slíks aðila. Ákvæði reglugerðarinnar gilda hins vegar í Bretlandi um þau réttindi sem kærandi og eiginmaður hennar kunna að hafa þar í landi gagnvart þarlendum stjórnvöldum. Verður samkvæmt framansögðu ekki séð að krafa um tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað gagnvart kæranda feli í sér brot á ákvæðum EES samningsins. Af framangreindu leiðir að 13. gr. laga um LÍN verður ekki skýrð þannig að allir íslenskir ríkisborgarar eigi rétt til námsaðstoðar óháð búsetu. Þeir sem hafa ekki búsetu hér á landi á þeim tímabilum sem tiltekin eru í 3. gr. reglugerðar um LÍN þurfa því að sýna fram á "tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað" í skilningi 13. gr. laga nr. 21/1992 til að eiga rétt á námsláni frá LÍN. Kærandi hafði verið búsett í öðru EES ríki síðan 2007 í fyrstu við nám en síðan við störf, árið fyrir fyrirhugað nám. Lá því fyrir að lánsréttur kæranda samkvæmt lögum og reglum um LÍN var bundinn við tengsl hennar við íslenskt samfélag eða vinnumarkað. Með vísan til þess er að neðan greinir um lánsáætlun og afturköllun lánsáætlunar telur málskotsnefnd ekki ástæðu til að fjalla nánar um hvort kærandi hafi sýnt fram á nægjanleg tengsl. Málskotsnefnd bendir þó á að engan rökstuðning var að finna í ákvörðun stjórnar LÍN í máli kæranda um hvaða atriði voru talin ráða úrslitum um að kærandi taldist ekki hafa sýnt fram á nægjanleg tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað.

b. Lánsáætlun og afturköllun lánsáætlunar.

Kærandi sótti um námslán 18. júlí 2013 og fékk útgefna námsáætlun 2. ágúst 2013. Í grein 5.1.6 í úthlutunarreglum LÍN er fjallað um lánsáætlun með eftirfarandi hætti:

Á grundvelli upplýsinga námsmanns, m.a. um tekjur og fjölskylduhagi, fær hann útfyllta lánsáætlun frá sjóðnum. Eftir yfirferð lánsáætlunar ber námsmanni að láta sjóðinn vita ef þær upplýsingar sem lagðar eru til grundvallar reynast rangar. Komi í ljós að lánsáætlun byggi á mistökum eða á röngum forsendum miðað við gildandi úthlutunarreglur þess námsárs sem sótt er um lán fyrir áskilur LÍN sér rétt til þess að breyta lánsáætlun til samræmis við þær reglur.

Í grein 5.2. er síðan fjallað um útborgun námslána og þar kemur meðal annars fram að útreikningur á námsláni og útgáfa lánsáætlana hefjist í byrjun ágúst. Þá segir einnig að lán vegna framfærslu verði greidd út í byrjun janúar til þeirra er uppfylli skilyrði um lágmarksnámsframvindu á viðkomandi önn. Þá sé það skilyrði þess að lánið verði greitt að námsmaður leggi fram „gögn um námsárangur sinn, tekjuáætlun eða skattframtal og aðrar þær upplýsingar sem máli skipta.“ Útgáfa lánsáætlunar felur í sér samkvæmt framansögðu að LÍN lýsir því yfir gagnvart námsmanni að hann eigi rétt á námsláni á grundvelli þeirra upplýsinga sem hann hefur gefið um viðkomandi nám, tekjur og fjölskylduhagi, að því marki sem slíkar upplýsingar geta legið fyrir á því tímamarki. Á viðkomandi námsmaður kröfu um að fá útgreitt námslán standist þær upplýsingar sem hann hefur veitt LÍN í umsókn sinni og fullnægi hann þeim skilyrðum sem fram koma í úthlutunarreglum LÍN en koma ekki í ljós fyrr en síðar, s.s um námsframvindu og endanlegar tekjur. Að mati málskotsnefndar er hér um að ræða stjórnvaldsákvörðun, enda er um að ræða ákvörðun LÍN um hvort orðið verður við umsókn um námslán á grundvelli laga og reglna um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Sú staðreynd að námslánin eru greidd út síðar og þá eftir að námsmaður hefur uppfyllt kröfur laga og reglna um LÍN skiptir ekki máli í þessu sambandi enda er stjórnvaldi heimilt að binda ákvörðun sína um fyrirgreiðslu tilteknum skilyrðum. Þegar LÍN sendi kæranda bréf 6. september 2013 og gaf henni kost á að gera grein fyrir tengslum sínum við Ísland var því samkvæmt framansögðu um að ræða undirbúning að afturköllun stjórnvaldsákvörðunar. Í ákvörðun stjórnar LÍN þann 22. október 2013 kom fram að sjóðurinn taldi rétt að leiðrétta úthlutun námsaðstoðar til kæranda á grundvelli greinar 5.5.2 í úthlutunarreglum LÍN. Í þessu sambandi bendir málskotsnefnd á að þrátt fyrir að umsækjendur samþykki skilmála LÍN og samþykki þar með að LÍN sé heimilt að afturkalla lánsáætlun er byggi mistökum eða röngum forsendum, undanþiggur slíkt LÍN ekki frá því að gæta þeirra lágmarksskilyrða sem fram koma í ákvæðum stjórnsýslulaga. Að mati málskotsnefndar ber að skýra fyrrgreint ákvæði greinar 5.5.2 hverju sinni með tilliti reglna stjórnsýslulaga um heimildir stjórnvalda til að endurskoða að eigin frumkvæði stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 23. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 23. gr. getur stjórnvald "breytt ákvörðun sinni þar til hún hefur verið tilkynnt aðila máls." Eftir að aðila hefur verið tilkynnt um ákvörðun er stjórnvaldi einungis "heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í henni, enda tilkynni stjórnvaldið aðila um leiðréttinguna án tafar og láti þeim sem fengið hefur endurrit af ákvörðuninni nýtt endurrit í té.". Ljóst er að leiðréttingarheilmild stjórnvalds tekur einungis til bersýnilegra villna sem varða form ákvörðunar, svo sem misritun á orði, nafni eða tölu og reikningsskekkju. Heimildin tekur hins vegar ekki til leiðréttingar á efni ákvörðunar. Hafi því t.d. efni ákvörðunar orðið rangt vegna lögvillu stjórnvaldsins, ónógra upplýsinga um málsatvik eða þess háttar tilvika er ekki unnt að breyta ákvörðun á grundvelli þessa ákvæðis. Getur því 23. gr. stjórnsýslulaga ekki verið grundvöllur að leiðréttingu af hálfu LÍN gagnvart kæranda. Bar því LÍN að styðjast við 25. gr. stjórnsýslulaga við ákvörðun sína í máli kæranda en þar segir: "Stjórnvald getur afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar: 1. það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða 2. ákvörðun er ógildanleg."

Ljóst er að afturköllun er kæranda til tjóns. Stjórnvaldsákvörðun er talin ógildanleg þegar brotið hefur verið í bága við réttarreglur stjórnsýsluréttarins ef ákvörðun er haldin annmarka að lögum, sem getur talist verulegur, enda mæli veigamikil rök ekki gegn því að ógilda ákvörðunina. Málskotsnefnd bendir á réttmætar væntingar málsaðila eru taldar til þeirra veigamiklu raka sem mæla gegn því að ógilda stjórnvaldsákvörðun. Í því sambandi er m.a. litið til þess hvort aðili hafi verið í góðri trú og hvort hann hafi verið byrjaður að nýta sér ákvörðunina. Þá er einnig litið til hátternis þess sem hefur hagsmuni af því að fá ákvörðun ógilta, s.s hvort hann hafi sýnt af sér athafnaleysi. Í ákvörðun stjórnar LÍN frá 22. október 2013 segir "Þá hefur ekki verið sýnt fram á að réttmætar væntingar hafi skapast á þeim tíma sem leið frá því að þú fékkst námsáætlun og þar til þér var tilkynnt um að vafi væri um rétt þinn til námslána en þá var rúmur mánuður þar til nám þitt átti að hefjast." Í athugasemdum stjórnar LÍN er einnig vísað til þeirra yfirlýsingar sem umsækjendur staðfesta við umsókn sína um námslán og upplýsingar sem námsmenn fá um gildi lánsáætlana. Þá hefur stjórn LÍN einnig bent á að kærandi hafi mátt vera ljós staða sín á grundvelli úthlutunarreglnanna, sbr. grein 1.1.1 og að hún hafi haft alla burði til þess að kynna sér reglur sjóðsins en þær væru skýrar um þau atriði sem synjun sjóðsins byggði á. Við mat á því hvort kærandi hafi mátt hafa réttmætar væntingar verður að taka tillit til sínu og verið við störf þar í landi. Þrátt fyrir fyrrgreindar upplýsingar, þegar vorið 2013 og í júlí 2013, þá gerði LÍN engar athugasemdir heldur svaraði kæranda að þar sem hún hefði verið í námshléi mætti hún vera með tilteknar tekjur áður en lán til hennar yrðu skert. Þá var skólanum sem kærandi hugðist stunda nám einnig bætt á lista yfir lánshæfa skóla. Í kjölfar þessa greiddi kærandi staðfestingargjald til skólans í júní 2013 og sótti síðan um námslán í júlí 2013. Verður ekki séð í ljósi samskipta kæranda við LÍN, bæði fyrir og síðan er hún fékk lánsáætlun 2. ágúst 2013, hafi verið með því móti að kærandi hafi mátt efast um lánsrétt sinn. Þá getur málskotsnefnd ekki fallist á að úthlutunarreglur LÍN eða reglugerðin hafi mátt gefa kæranda til kynna að hún hafi ekki getað haft nægjanleg tengsl við Ísland til að eiga rétt á námsláni. Er orðalag þessara heimilda opið. Þó svo þetta hefði mátt vera kæranda tilefni til að inna eftir rétti sínum telur málskotsnefnd að það skipti máli að kærandi hafði þegar í maí 2013 upplýst LÍN um þau atriði sem gáfu LÍN tilefni til að senda bréf til kæranda í september það ár. Hefðu umræddar upplýsingar átt að vera LÍN tilefni til að leiðbeina kæranda með að hlé hennar frá námi og/eða aðrar aðstæður hennar gætu haft þau áhrif að hún ætti ekki rétt á námsláni. Málskotsnefnd getur ekki fallist á þau sjónarmið LÍN að um sé að ræða sambærileg atvik og þegar námsframvinda er ekki í samræmi við það sem námsmaður hefur áætlað eða þegar endanlegar tekjur námsmanna reynast aðrar en þeir hafa áætlað. Rétt að gera skýran greinarmun annars vegar á staðreyndum sem jafnan liggja þegar fyrir við umsókn um námslán og LÍN er í aðstöðu til að sannreyna, s.s. lánshæfi náms og búsetu námsmanns, og hins vegar atburði er síðar koma til sem LÍN er rétt að gera fyrirvara um við útgáfu lánsáætlunar, þ.e. hvort námsmanni tekst að sinna námi sínu og hverjar verða hans endanlegu tekjur. Var LÍN í lófa lagið að sannreyna búsetu kæranda áður en lánsáætlun var gefin út. Eins og fram kemur í ákvörðun stjórnar LÍN voru hins vegar gerð mistök að þessu leyti við meðferð máls kæranda. Það er því niðurstaða málskotsnefndar að útgáfa LÍN á lánsáætlun til kæranda og fyrri samskipti kæranda og LÍN hafi skapað réttmætar væntingar hjá kæranda um að hún ætti rétt á námsláni hjá LÍN þrátt fyrir að hafa gert hlé á námi sínu. Ákvörðun stjórnar LÍN um að afturkalla ákvörðun um útgáfu lánsáætlunar til kæranda verður því ekki reist á málefnalegum eða lögmætum sjónarmiðum eftir það sem á undan er gengið. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða málskotsnefndar að fella beri úr gildi ákvörðun stjórnar LÍN frá 10. október 2013. Það leiðir af framansögðu að ákvörðun stjórnar LÍN 17. desember 2013 um synjun á endurupptöku fyrrgreindrar ákvörðunar er einnig fallin úr gildi.

Úrskurðarorð

Ákvörðun stjórnar LÍN frá 10. október 2013 í máli kæranda er felld úr gildi.