Úrskurður

Ár 2014, miðvikudaginn 22. október, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-15/2014:

Kæruefni

Með kæru dagsettri 7. júlí 2011 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 18. júní 2014, þar sem kæranda var synjað um námslán á haustönn 2014 þar sem hún uppfylli ekki kröfur úthlutunarreglna LÍN um lágmarks framvindu í námi. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 9. júlí 2014 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 11. ágúst 2014 og var afrit þess sent kæranda og henni jafnframt veittur frestur til að koma að athugasemdum sínum. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi dagsettu 28. ágúst 2014 og voru framsendar stjórn LÍN sama dag.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi stundar 120 eininga meistaranám í hagfræði við háskóla í Þýskalandi. Í ágúst 2013 sendi kærandi tölvupóst til LÍN þar sem hún óskaði eftir leiðbeiningum um hvernig hún gæti skipulagt nám sitt þannig að hún gæti átt þess kost að fá námslán þær þrjár annir sem hún ætti eftir af meistaranámi sínu. Í erindi kæranda kom fram að hún átti eftir 63 einingar og bar hún undir starfsmann LÍN hvort hún gæti skipt þeim niður á nánar tiltekinn hátt þannig að hún gæti uppfyllt kröfur úthlutunarreglna LÍN. Gerði kærandi ráð fyrir eftirfarandi skipulagi náms síns:

Haustönn 2013: 27 einingar

Vorönn 2014: 18 einingar

Haustönn 2014: 18 einingar

Í svari starfsmanns LÍN kom fram að miðað við ofangreint skipulag náms ætti kærandi rétt á námsláni vegna skólaársins 2013-2014. Jafnframt upplýsti starfsmaður LÍN að miðað við þær úthlutunarreglur sem væru í gildi fyrir námsárið 2013-2014 myndi kærandi eiga rétt vegna haustannar 2014. Í þeim úthlutunarreglum kæmi fram að heimilt væri að veita námslán á lokaönn í réttu hlutfalli við það sem væri ólokið ef námsmaður ætti eftir minna en 22 einingar af einni önn á síðasta misseri. Viðkomandi starfsmaður gerði hins vegar þann fyrirvara að ekki væri hægt að segja til um hvort sömu viðmið myndu gilda áfram vegna skólaársins 2014-2015 þar sem nýjar úthlutunarreglur væru gefnar út fyrir hvert skólaár. Nýjar úthlutunarreglur LÍN vegna skólaársins 2014-2015 voru staðfestar af ráðherra 20. maí 2014 og birtar í Stjórnartíðindum 23. maí s.á. og tóku gildi degi síðar. Í reglunum var heimild til að veita undanþágu frá námsframvindu á lokaönn þrengd þannig að hún var bundin við að námsmaður lyki a.m.k. 20 einingum. Þann 31. maí 2014 hafði kærandi samband við LÍN og óskaði leiðbeininga um hvort og þá með hvaða hætti hún gæti átt möguleika á að fá námslán vegna haustannar 2014. Í svari starfsmanns LÍN er kærandi upplýst um að hún þurfi að bæta við sig 2 einingum. Kærandi kvað slíkt ekki vera mögulegt vegna reglna skólans og var þá leiðbeint um að skrá sig í 2 eininga nám í öðrum skóla. Fram kemur af hálfu starfsmannsins í tölvupósti dagsettum 20. júní 2014, að " þessar einingar sem þú þarft að bæta við þig eru óháðar námsferlum og gráðu....bara eitthvað sem er lánshæft - ef eitthvað er lánshæft hjá okkur sem er ekki háskólanám þá þarftu að ljúka ígildi 2-ECTS eininga...." Þegar kærandi innti nánar eftir skilyrðum um skráningu í sjúkraliðanám við Fjölbrautarskólann við Ármúla sem væri lánshæft nám benti starfsmaður LÍN henni á eftirfarandi í. tölvupósti dagsettur 27. júní 2014:

"Sjúkraliðanám við FÁ er lánshæft nám hjá þeim sem hefur fengið metið 2 annir inn í námið þ.e. 38 skólaeiningar. Fullt nám á önn er 19 skólaeiningar. Við samþykkjum því það námskeið sem er hluti af lánshæfum hluta sjúkraliðanámsins – þú yrðir að sýna fram á að vera tekin inn í lánshæfan hluta námsins með mati og svo má fagið ekki vera byrjunaráfangi ætlaður nemum í ólánshæfa hluta námsins. Varðandi umsókn – þá getur þú ekki sótt um minna en 22 ects þótt reyndin yrði 20 ects í lokin."

Kærandi sendi beiðni til stjórnar LÍN um að fá lán vegna 18 eininga. Stjórn LÍN synjaði erindi kæranda með ákvörðun sinni 18. júní 2014 með vísan til greinar 2.4.7. í úthlutunarreglum LÍN. Tók stjórnin fram að kærandi yrði að bæta 2 einingum við nám sitt til að teljast lánshæf samkvæmt reglum sjóðsins.

Sjónarmið kæranda.

Í kæru sinni til málskotsnefndar fer kærandi fram á að nefndin ógildi ákvörðun stjórnar og jafnframt að nefndin staðfesti rétt hennar til námsláns hjá LÍN á grundvelli 18 eininga náms á lokaönn hennar í meistaranáminu. Í kærunni lýsir kærandi að hún hafi reynt að skipuleggja nám sitt þannig að hún ætti þess kost að fá námslán hjá LÍN á síðustu önn námsins. Kærandi segir að þegar henni hafi borist ákvörðun stjórnar LÍN hafi verið ómögulegt fyrir hana að sækja um viðbótareiningar þar sem umsóknarfrestir hafi verið útrunnir bæði hjá HÍ og háskólanum í Berlín. Kærandi segir kvörtun sína byggjast á því að annars vegar hafi henni verið gefinn of skammur tími til að uppfylla hinar óvæntu kröfur úthlutunarreglna LÍN. Hins vegar að niðurstaða stjórnar LÍN sem hafi verið íþyngjandi hafi borist of seint til að hægt væri að bregðast við henni með þeim afleiðingum sem lýst sé í kæru. Telur kærandi að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við meðferð máls síns, bæði 7. gr. um málshraða og 9. gr. um leiðbeiningarskyldu. Kærandi bendir á að þar sem úthlutunarreglur séu ekki birtar fyrr en nokkuð sé liðið á árið hafi hún ekki átt annarra kosta völ en að skoða gildandi reglur og byggja væntingar á því sem kæmi þar fram auk þess að fylgjast með fréttum og yfirlýsingum mikilvægra aðila, s.s. menntamálaráðherra. Kvaðst kærandi ekki hafa annað að byggja á og hafi væntingar hennar tekið mið af því. Kærandi vísar til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-2932/2013 þar sem auglýstar breytingar á úthlutunarreglunum hafi verið lýstar ólögmætar. Í kjölfarið hafii ráðherra lýst því yfir að umræddar breytingar myndu taka gildi síðar, þ.e. fyrir námsárið 2014-2015. Þær breytingar hefðu hins vegar ekki falið í sér þær auknu kröfur um lágmarkseiningar á lokamisseri sem komu svo fram í úthlutunarreglunum fyrir skólaárið 2014-2015. Hafi ráðherra, stjórn LÍN eða starfsmenn sjóðsins aldrei gefið í skyn að hækka ætti prósentuna sem nota ætti til viðmiðunar í grein 2.4.7. Hafi það því verið þvert á allar réttmætar væntingar kæranda þegar reglunum hafi verið breytt með þessum hætti. Hafi kærandi því ekki á nokkurn hátt getað gert sér grein fyrir umræddum breytingum á grein 2.4.7 þegar hún gekk frá skipulagi náms síns. Bendir kærandi á að breytingarnar komi sérstaklega harkalega niður á námsmönnum sem séu að ljúka námi. Kærandi vísar ennfremur til þess að stjórn LÍN hafi bent henni á að hún gæti skráð sig í 2 eininga námskeið til að uppfylla kröfur úthlutunarreglna LÍN. Ítrekar kærandi að hún hafi ekki en fundið lánshæft nám sem hún geti tekið ásamt meistararitgerðinni þar sem flestir ef ekki allir umsóknarfrestir um háskólanám næsta haust hafi verið útrunnir. Að auki sjái hún ekki tilganginn í því að auka kostnað á alla, bæði sjálfa sig sem námsmann sem standi uppi með óþarflega hátt námslán og LÍN sem lánveitanda. Efast kærandi um að slíkt samrýmist góðri stjórnsýslu eða tilgangi LÍN. Þá vísar kærandi til þess að tilgangur greinar 2.4.7 hljóti að vera sá að námsmönnum sé ekki refsað fyrir góða framvindu í námi og að þeir fái svigrúm til að ljúka námi þó svo að ekki sé um fullt 30 eininga nám að ræða. Það liggi einnig í hlutarins eðli að fjöldi eininga á lokaönn ráðist af fjölda eininga á fyrri önnum. Af því leiði að fjöldi eininga á lokaönn hafi í raun verið ákveðinn a.m.k. einni önn fyrr. Vísar kærandi í þessu sambandi til álits Umboðsmanns Alþingis og fyrrgreinds héraðsdóms er byggt hafi á sjónarmiðum um fyrirsjáanleika og réttmætar væntingar. Að mati kæranda er grein 2.4.7 einmitt sérstaklega næm fyrir slíkum sjónarmiðum sökum þess að fjöldi eininga á lokaönn ræðst ekki af því hversu margar einingar námsmaður kjósi að taka heldur hversu margar einingar námsmaður megi eða þarf að taka til að ljúka námi sínu. Af þessum sökum þurfi að tilkynna breytingar á þessu ákvæði með lengri fyrirvara en aðrar breytingar svo að það nái tilgangi sínum. Í athugasemdum sínum andmælir kærandi fullyrðingu stjórnar LÍN um að frestir hafi ekki verið liðnir til að sækja um nám vegna viðbótareininga. Segir kærandi að umsóknarfrestur fyrir HÍ hafi verið 15. apríl, fyrir HR 30. apríl og fyrir háskólann í Berlín 31. janúar 2014. Að mati kæranda eru Fjölbrautarskólinn í Breiðholti og Fjölbrautarskólinn í Ármúla ekki "flestir skólar" og einnig að þeir bjóði ekki uppá námskeið sambærileg þeim er nemendur við háskólann í Þýskalandi þurfi að taka. Þá vísar kærandi til þess að hún hafi fengið misvísandi og lítt rökstuddar leiðbeiningar frá LÍN varðandi umsóknir í aðra skóla. Nefnir kærandi m.a. að fram hafi komið í samskiptum við starfsmann LÍN að inngönguskilyrði í sjúkraliðanám við FÁ væru að umsækjandi hafi fengið metnar 2 annir inn í námið, þ.e.38 skólaeiningar. Þrátt fyrir þetta hafi kærandi haft samband við FÁ en ekki fengið svör vegna sumarleyfa.

Sjónarmið stjórnar LÍN.

Í athugasemdum stjórnar LÍN er vísað til rökstuðning er fram hafi komið í ákvörðun stjórnarinnar frá 18. júní 2014 um að kærandi uppfylli ekki tilskilinn fjölda eininga og þurfi að bæta við sig 2 einingum til að vera lánshæf. Stjórn LÍN tekur fram að þær óvæntu breytingar sem kærandi vísi til hafi verið á grein 2.4.6 (nú grein 2.4.7) hafi komið ný inn í úthlutunarreglur LÍN fyrir námsárið 2013-2014. Hafi markmið ákvæðisins verið að koma til móts við nemendur vegna þess skamma fyrirvara sem gefinn hafi verið með hærri kröfum um námsárangur námsárið 2013-2014. Sömu sjónarmið eigi ekki við vegna setningar úthlutunarreglna fyrir námsárið 2014-2015 enda hafi flestum námsmönnum verið ljóst að stefna sjóðsins hafi verið að hækka kröfur um námsárangur. Kærandi hafi haft samband við sjóðinn til að inna eftir hvaða reglur myndu gilda á næsta námsári. Hafi henni verið gerð grein fyrir gildandi reglum en jafnframt hafi starfsmaður sjóðsins gert kæranda fyllilega grein fyrir því að ekki væri hægt að segja til um það í ágúst 2013 hverjar reglurnar yrðu haustið 2014. Um þær röksemdir kæranda að þegar niðurstaða stjórnar hafi verið ljós hafi umsóknarfrestir í flesta skóla verið liðnir segir stjórn LÍN að þegar þann 2. júní 2014 hafi starfsmaður sjóðsins, sbr. tölvupóst 27. júní 2014, leiðbeint kæranda með að bæta við sig einingum og sækja um í því skyni áður en frestur rynni út í flestum skólum. Þrátt fyrir þessar leiðbeiningar hafi kærandi ekki sótt um að taka viðbótareiningar, hvorki í sínum skóla né öðrum. Reglan um viðbótareiningar hafi verið í reglum sjóðsins frá árinu 2011 og ætti kæranda sem fyrrum starfsmanni að vera fullkunnugt um hana. Þá bendir stjórn LÍN á að grein 2.4.7 í reglum sjóðsins sé undanþága frá námsframvindukröfum greinar 2.2 sem beri að skýra þröngt. Þrátt fyrir að auknar kröfur um námsframvindu séu vissulega íþyngjandi þá sé um almenna ákvörðun að ræða er byggi á málefnalegum sjónarmiðum og gildi fyrir alla er taki námslán á skólaárinu. Kærandi hafi vitað að reglum sjóðsins yrði breytt á skólaárinu og að meiri kröfur yrðu gerðar til nemenda um námsárangur. Þá hafi kæranda einnig verið bent á að ekki væri hægt að staðfesta að reglur sjóðsins héldust óbreyttar á milli ára. Miðað við þetta hafi ekki verið hægt að fallast á að væntingar kæranda til þess að regla 2.4.6 héldist óbreytt milli námsára væru réttmætar.

Niðurstaða

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna er hlutverk sjóðsins að tryggja þeim er falla undir lögin jöfn tækifæri til náms. Í 1. mgr. 3. gr. laganna kemur fram að miða skuli við að námslán samkvæmt lögunum nægi hverjum námsmanni til að standa straum af náms- og framfærslukostnaði meðan á námi stendur að teknu tilliti til fjölskyldustærðar námsmannsins. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. setur stjórn sjóðsins nánari ákvæði um úthlutun námslána. Hefur stjórn LÍN sett úthlutunarreglur sem miða að því að skilgreina hvaða skilyrði námsmaður þurfi að uppfylla til að eiga rétt á námsláni samkvæmt lögunum meðan á námi hans stendur. Í þessu skyni hefur stjórnin kveðið á um að námsmaður þurfi að öðru jöfnu að vera í fullu lánshæfu námi til þess yfirleitt að eiga rétt m.a. á framfærsluláni. Nánari útfærsla á þessu skilyrði kemur fram í grein 1.1 í úthlutunarreglunum LÍN fyrir skólaárið 2014-2015 en samkvæmt henni telst nám lánshæft þegar það er 60 ETCS einingar á skólaári eða a.m.k. 30 ECTS einingar á hverju misseri í þeim tilvikum sem námsskipulagið nær ekki yfir heilt skólaár. Námsmaður þarf þó ekki að ljúka fullum 30 einingum á önn heldur er gerð krafa um lágmarksnámsframvindu í grein 2.2. Reglum um lágmarksnámsframvindu og undanþágum frá þeim var breytt með nýjum úthlutunarreglum LÍN fyrir námsárið 2014-2015 sem samþykktar voru af ráðherra 20. maí 2014 og birtar 23. maí 2014 í B-deild Stjórnartíðinda. Í grein 2.2 segir nú að námsmaður þurfi að ljúka að lágmarki 22 ECTS einingum eða ígildi þeirra á hverju misseri eða samsvarandi hlutfalli á önn í fjórðungaskólum í einum námsferli. Í grein 2.4.7 (áður 2.4.6) í reglum sjóðsins 2014-2015 er einnig að finna svigrúmsreglu varðandi námsframvindu á lokamisseri sem gerir ráð fyrir því að námsmaður sem á eftir færri en 22 einingar eigi rétt á láni í hlutfalli við loknar einingar á lokamisseri að því tilskildu að einingaskilin séu ekki undir 20 ECTS. Í eldri reglunum fyrir skólaárið 2013-2014 (eins og þær voru bæði fyrir og eftir breytingar sem gerðar voru í kjölfar dómsmáls E-2932/2013) nægði að einingaskil væru ekki undir 15 ECTS einingum. Kærandi á eins og áður greinir eftir 18 ECTS einingar á lokaönn og nær því ekki að breyttum úthlutunarreglum að uppfylla kröfur um lágmarkseiningar. Það er því vegna ofangreindrar breytingar á grein 2.4.7 um svigrúm á lokamisseri sem kærandi er nú í þeirri stöðu að þurfa að byggja á reglunni í grein 2.4.1 um heimild til að bæta við sig einingum óháð námsferlum og gráðu. Málskotsnefnd fellst á það með stjórn LÍN að námsmenn geti ekki haft réttmætar væntingar til þess að úthlutunarreglur sjóðsins haldist óbreyttar á milli ára. Mál þetta snýst hins vegar ekki um hvort eldri reglur og ívilnanir gildi áfram heldur um rétt kæranda samkvæmt hinum nýju reglum. Eins og hinar nýju reglur eru efnislega úr garði gerðar á kærandi möguleika á að fá námslán á grundvelli þeirra, bæti hún við sig einingum í námi. Hins vegar verður ekki betur séð en að þegar reglurnar voru birtar undir lok maí 2014 að ekki hafi verið lengur fyrir hendi raunhæfur möguleiki kæranda til að sækja um námskeið til að bæta við sig þeim einingum sem hún þurfti til að geta átt rétt á svigrúmi á lokamisseri. Kærandi hefur bent á að umsóknarfrestir í háskólum séu liðnir undir lok maí og hefur hún bent sérstaklega á umsóknarfrest Háskóla Íslands sem var 15. apríl 2014, Háskólans í Reykjavík 30. apríl 2014 og háskólans í Þýskalandi 1. janúar 2014. Verður samkvæmt þessu ekki betur séð en að reglan í grein 2.4.7 virki ekki eins og til er ætlast í tilviki kæranda og annarra námsmanna í sömu stöðu sem eru að ljúka námi á haustönn 2014. Er þetta sambærilegt og þegar reglur um ívilnanir eru birtar eftir að umsóknarfrestur til að njóta þeirra er liðinn. Málskotsnefnd bendir einnig á nýlegar breytingar á lögum nr. 21/1992 um LÍN sem taka gildi 1. janúar 2015 og gerðar voru í tilefni af áliti Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6109/2010. Með breytingunni er mælt fyrir um að úthlutunarreglur sjóðsins verði birtar eigi síðar en 1. apríl ár hver. Í tilvitnuðu áliti umboðsmanns segir m.a. :

"Ég hef í fyrri álitum mínum lagt til grundvallar að almennt beri að játa stjórnvöldum svigrúm til að gera breytingar á stjórnsýsluframkvæmd enda séu þær innan marka laga og byggðar á málefnalegum sjónarmiðum. Þegar stjórnvöld taka ákvörðun um að breyta stjórnsýsluframkvæmd kann þeim hins vegar að vera skylt á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttar, skráðra og málsmeðferðar- og formsatriðum. Í samræmi við þetta kunna stjórnvöld að þurfa að gæta sérstaklega að hagsmunum þeirra sem slík breyting bitnar á. Séu slíkar breytingar verulega íþyngjandi gagnvart borgurunum með tilliti til fyrri stjórnsýsluframkvæmdar verða stjórnvöld þannig almennt að kynna breytinguna fyrirfram með skýrum og glöggum hætti og nægjanlegum fyrirvara þannig að þeir aðilar sem málið snertir hafi raunhæft tækifæri til að gera viðeigandi ráðstafanir og bregðast við breyttri framkvæmd."

Í máli þessu er einnig deilt um hvort að kærandi hafi í raun haft möguleika á að bæta við sig nauðsynlegum viðbótareiningum þar sem hún kunni t.a.m. að hafa átt kost á að bæta við sig einingum með því að sækja um námskeið í sálfræði í sjúkraliðanámi við fjölbrautaskóla. Miðað við framkomnar athugasemdir kæranda virðist sem þessi möguleiki hafi í raun ekki verið fyrir hendi, m.a. sökum reglna skólans um að hún þurfi að hafa lokið heilu skólaári í viðkomandi skóla til að eiga kost á að sækja þetta námskeið. Málskotsnefnd bendir einnig á að í tilviki kæranda, og annarra sem vilja sækja um svigrúm á lokaönn, leiðir síðbúin birting úthlutunarreglna til þess að val þeirra getur verið takmarkað við einingar sem hvorki eru í þeirra fagi né á sama stigi, og nýtast þeim því ekki og leiðir til fjárútláta fyrir viðkomandi námsmann og fyrir ríkissjóð. Að mati málskotsnefndar verður þetta til þess að í raun eru gerðar til námsmanna ósanngjarnar og ómálefnalegar kröfur sem vart verður séð að samrýmist tilgangi laga nr. 21/1992 eða reglum stjórnsýsluréttar um meðalhóf. Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða málskotsnefndar að síðbúin birting úthlutunarreglna LÍN hafi brotið gegn réttmætum væntingum kæranda um að njóta ívilnunar á grundvelli greinar 2.4.7 í úthlutunarreglum 2014-2015. Með vísan til þessa er hin kærða niðurstaða í ákvörðun stjórnar LÍN frá 18. júní í máli kæranda felld úr gildi og lagt fyrir stjórn LÍN að taka mál kæranda fyrir að nýju.

Úrskurðarorð

Ákvörðun stjórnar LÍN í máli kæranda frá 18. júní 2014 er felld úr gildi.