Úrskurður
Ár 2014, miðvikudaginn 19. nóvember, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. L-19/2014:
Kæruefni
Með kæru dagsettri 13. ágúst 2014 kærði nefnd kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 18. júní 2014 þar sem hafnað var beiðni hennar um undanþágu frá endurgreiðslu námsláns. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 14. ágúst 2014 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir LÍN bárust 9. september 2014 og var afrit þess sent kæranda og henni gefinn frestur til að koma að athugasemdum sínum sem bárust nefndinni með bréfi dagsettu 29. september 2014.
Málsatvik og ágreiningsefni
Kærandi er lántakandi hjá LÍN og hefur hafið endurgreiðslu lána
sinna. Kærandi og eiginmaður hennar bjuggu í Danmörku ásamt þremur börnum fæddum
2007, 2009 og í apríl 2013. Var eiginmaður kæranda þar við nám og átti að
útskrifast í janúar 2013. Eiginmaður kæranda hefur að sögn hennar átt við
langvarandi veikindi að stríða sem ágerðust í desember 2012 og þurfti hann að
gangast undir skurðaðgerð í janúar 2013 vegna veikinda sinna. Af þeim sökum náði
hann ekki að ljúka námi sínu eins og ráðgert var í janúar 2013 og hefur hann
ekki lokið því enn. Kærandi og eiginmaður hennar fluttu til Íslands um mitt ár
2013 og kveðst kærandi fljótlega hafa fengið 40% vinnu og stytt fæðingarorlof
sitt vegna þess. Um áramótin 2013/2014 hafi hún síðan fengið 80% starf. Eftir að
þau fluttu til Íslands hafi eiginmaður kæranda verið í áframhaldandi
læknismeðferð og farið oft til Danmerkur til að fara í skoðanir og fleiri
aðgerðir. Fór hann að sögn kæranda í þrjár stórar aðgerðir, þá síðustu í maí
2014. Að sögn kæranda tóku þau ákvörðun af læknisfræðilegum ástæðum að halda
áfram meðferð eiginmanns hennar í Danmörku. Þar hefði þegar verið búið að
meðhöndla hann auk þess sem þær aðgerðir sem hann þurfti að fara í væru sjaldan
gerðar á Íslandi. Kærandi sótti um undanþágu frá endurgreiðslu námslána sinna
vegna gjalddagans 1. mars 2014. Umsókn hennar var synjað sökum gagnaleysis og
var kæranda leiðbeint um að óska endurskoðunar á þeirri ákvörðun og leggja fram
eftirtalin gögn eftir því sem við gæti átt: staðfestingu á fæðingarorlofi,
læknisvottorð eða staðfestingu á umönnunarbótum vegna langveiks barns eða maka
auk staðgreiðsluyfirlits 2013. Sendi kærandi staðgreiðsluyfirlit og vottorð
vegna veikinda eiginmanns síns. Í tölvupósti LÍN til hennar 15. apríl 2014 segir
að læknisvottorðið sé frá febrúar 2013 og sé það því ekki fullnægjandi. Er
kæranda bent á að hún þurfi að senda staðfestingu á umönnunarbótum eða nýtt
læknisvottorð sem staðfesti óvinnufærni hennar á tímabilinu nóvember 2013 -
febrúar 2014 vegna umönnunar maka. Í tölvupósti kæranda til LÍN sama dag innir
kærandi eftir því af hverju ekki sé mögulegt að fá undanþágu vegna
fjárhagsörðugleika. Örðugleikar þeirra felist í því að maður hennar hafi ekki
verið vinnufær og þurfi að vera búsettur í Danmörku vegna læknisaðgerða. Í
tölvupósti LÍN til kæranda 14. maí 2014 er henni bent á að hún uppfylli ekki
skilyrði um undanþágu vegna umönnunar veiks maka og jafnframt að ekki sé heimild
til að veita undanþágu eingöngu vegna fjárhagsörðugleika. Kærandi sendi erindi
til stjórnar LÍN 29. maí 2014. Lýsir hún því að hún hafi sótt um undanþágu vegna
veikinda maka og fjárhagsörðugleikum þeim fylgjandi. Í lýsingu kærandi á
veikindum maka og áhrifum þeirra á fjárhag fjölskyldunnar kemur fram að hún hafi
verið í 40% starfi frá því þau fluttu til landsins um mitt ár 2013 en farið í
80% starf í janúar 2014. Hafi ættingjar aðstoðað með barnagæslu þar sem
eiginmaður kæranda hafi sökum veikinda sinna eða fjarvista vegna læknismeðferðar
ekki getað sinnt yngsta barninu. Í ákvörðun stjórnar LÍN frá 18. júní 2014 segir
að kærandi hafi sótt um undanþágu frá afborgun vegna fjárhagsörðugleika og
umönnunar maka. Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN sé það skilyrði
að um sé að ræða verulega fjárhagsörðugleika ásamt umönnun maka. Ennfremur þurfi
aðstæður þær er umsóknin varði að hafa varað að jafnaði í fjóra mánuði fyrir
gjalddaga svo heimilt sé að veita undanþáguna. Var beiðni kæranda hafnað á
grundvelli þess að umrædd skilyrði væru ekki uppfyllt.
Sjónarmið
kæranda.
Kærandi vísar til þess að fjárhagsstaða hennar hafi verið
verulega slæm undanfarið ár vegna veikinda eiginmannsins. Hafi beiðni hennar
verið synjað þar sem hún hafi ekki átt rétt á umönnunarbótum. Hafi eiginmaður
hennar veikst í desember 2012 og farið í aðgerð í byrjun árs 2013. Hafi það
tekið hann allt það ár að jafna sig eftir veikindin og hafi þau flutt til
Íslands um mitt árið. Er yngsta dóttirin hafi verið fjögurra mánaða hafi kærandi
byrjað að vinna 40% starf og síðan farið í 80% starf eftir jól. Fer kærandi þess
á leit að mál hennar verði skoðað í ljósi aðstæðna hennar. Í athugasemdum
kæranda kemur fram að þau hafi lent á milli kerfa sökum þeirrar ákvörðunar að
halda áfram læknismeðferð eiginmanns hennar í Danmörku. Hafi það valdið þeim
ýmsum vandkvæðum, m.a varðandi fæðingarorlofsgreiðslur. Læknismeðferð eiginmanns
hennar hafi haldið áfram og hann hafi farið í síðustu aðgerðina í maí 2014.
Vísar kærandi í erindi sínu til 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN.
Sjónarmið
stjórnar LÍN.
Stjórn LÍN lýsir því að kærandi hafi óskað eftir
undanþágu frá afborgun vegna umönnunar maka og fjárhagsörðugleika. Henni hafi
verið synjað á grundvelli þess að hún uppfyllti ekki skilyrði 6. mgr. 8. gr.
laga nr. 21/1992 um LÍN. LÍN byggir á því að í greininni komi fram þau skilyrði
sem greiðandi þurfi að uppfylla til að stjórn sjóðsins sé heimilt að veita
undanþágu frá endurgreiðslu námslána. Samkvæmt umræddu lagaákvæði þurfi bæði
skilyrðin að vera uppfyllt, þ.e. að um verulega fjárhagsörðugleika sé að ræða
ásamt einhverju þeirra skilyrða sem vísað sé til í umræddu lagaákvæði. Þegar
sótt sé um undanþágu vegna umönnunar maka sé gerð sú krafa að umsóknaraðili sýni
fram á að hann hafi orðið fyrir verulegu vinnutapi vegna umönnunar maka síns.
Við það mat sé að miklu leyti horft til þess hvort viðkomandi eigi rétt til
umönnunarbóta samkvæmt reglum Tryggingastofnunar ríkisins en ekki þyki
nægjanlegt að eingöngu sé sýnt fram á að maki sé veikur og/eða geti ekki sinnt
vinnu. Þá verði að gera þá lágmarkskröfu að maki búi á sama stað og
umönnunaraðili hans. Sama regla gildi þegar sótt sé um undanþágu vegna umönnunar
barna en þá verði að sýna fram á að viðkomandi fái greiddar umönnunarbætur með
barni eða fái greiðslur úr fæðingarorlofssjóði. Ekki þyki fullnægjandi að
viðkomandi eigi barn er þarfnist umönnunar. Í erindi kæranda hafi komið fram að
maki hennar hafi verið óvinnufær vegna veikinda og hafi að miklu leyti dvalið í
Danmörku vegna sjúkrahúslegu sinnar þar. Þá hafi maki kæranda verið skráður með
lögheimili í Danmörku. Fyrir liggi í málinu m.a. læknisvottorð frá heimilislækni
er staðfesti að maki kæranda hafi verið óvinnufær frá desember 2012 og því hafi
kærandi ekki getað stundað fulla vinnu og því sé óskað eftir frestun á afborgun
námslána. Þá liggi fyrir staðfesting Tryggingastofnunar ríkisins um að kærandi
eigi ekki rétt á makabótum vegna veikinda maka síns þar sem réttur til makabóta
sé háður þeim skilyrðum að hjón séu skráð með sama lögheimili og búsett á
Íslandi. Meðfylgjandi athugasemdum stjórnar LÍN eru auk erindis kæranda og
ákvörðunar stjórnar LÍN, lögheimilisvottorð úr Þjóðskrá, læknisvottorð vegna
maka, staðfesting frá TR um að kærandi eigi ekki rétt á makabótum, auk
skattframtala kæranda og maka hennar í Danmörku vegna ársins 2013. Í þeim komi
fram að tekjur þeirra árið 2013 hafi verið rúmar 200.000 DKR fyrir skatt en
eftir skatt rúmar 140.000 DKR. Ekki liggja fyrir upplýsingar um tekjur á Íslandi
eftir að þau fluttu til landsins um mitt ár 2013 og þar til kærandi sótti um
undanþágu.
Niðurstaða
Í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra
námsmanna (LÍN) segir:
Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu
frá árlegri endurgreiðslu skv. 1. mgr., að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar
og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega
eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til
að afla tekna. Stjórn sjóðsins er enn fremur heimilt að veita undanþágu frá
ársgreiðslu skv. 1. mgr. ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna
eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega
eða fjölskyldu hans.
Nánar er kveðið á um skilyrði undanþágunnar í
7. mgr. 8. gr. laganna en þar segir m.a. að skuldari sem sækir um undanþágu
samkvæmt 6. mgr., skuli leggja sjóðsstjórn til þær upplýsingar er stjórnin telur
skipta máli. Ofangreind ákvæði eru nánast samhljóða ákvæðum 5. og 6. mgr. 8. gr.
laga nr. 72/1982 um námslán og námsstyrki sem voru undanfari laga nr. 21/1992. Í
athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins sem urðu að lögum nr. 21/1992 um
Lánasjóð íslenskra námsmanna kemur fram að ákvæðið um heimild stjórnar til að
veita undanþágu frá afborgunum eru óbreytt. Í lögskýringargögnum með frumvarpi
því sem varð að lögum nr. 70/1982 um námslán og námsstyrki segir m.a.:
"Stjórn Lánasjóðs er veitt heimild til þess að veita undanþágu frá
árlegri endurgreiðslu. Mjög ríkar ástæður verða að vera fyrir hendi, svo sem
alvarleg veikindi eða slys, til þess að veita megi undanþágu frá
hlutfallsgreiðslunni. Hins vegar er heimild til undanþágu frá föstu greiðslunni
mun rýmri, þótt ófrávíkjanlegt skilyrði sé að tilteknar ástæður valdi "verulegum
fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans". Undanþágu má veita að
hluta eða öllu leyti, allt eftir atvikum hverju sinni. Sé undanþága veitt
frestar það einungis hlutaðeigandi greiðslu en kemur ekki í veg fyrir að lán
greiðist að fullu til baka. ...."
Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr.
21/1992 er ráðherra heimilt að setja í reglugerð frekari ákvæði um framkvæmd
laganna. Þá kemur fram í 2. mgr. greinarinnar að sjóðsstjórn setur reglur um
önnur atriði er greinir í lögunum og reglugerð samkvæmt 1. mgr. Í 13. gr.
reglugerðar nr. 478/2011, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992, er 6. mgr. 8.
gr. laga nr. 21/1992 nánast tekin orðrétt upp en í lok greinarinnar segir að
sjóðsstjórn setji nánari almennar reglur um framkvæmd þessa heimildarákvæðis.
Úthlutunarreglur LÍN eru almennar reglur sem settar eru af stjórn LÍN með
heimild í framangreindum lögum og reglugerð. Grein 7.5.1 í úthlutunarreglunum
2013-2014 fjallar um undanþágu vegna verulegra fjárhagsörðugleika og er
svohljóðandi:
Sjóðsstjórn er heimilt að veita undanþágu frá afborgun
námslána ef lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna veikinda, þungunar eða
umönnunar barna, umönnunar maka eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum
fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Óvinnufær vegna veikinda telst sá sem hefur
rétt til örorkulífeyris skv. skilgreiningu Tryggingastofnunar. Að jafnaði er
miðað við að ástæður þær sem valda örðugleikunum hafi varað í a.m.k. fjóra
mánuði fyrir gjalddaga afborgunar.
Í 8. gr. laga nr. 21/1992 er
komið til móts við tekjulága einstaklinga við endurgreiðslu námslána þar sem
önnur af árlegum endurgreiðslum námsláns er miðuð við tekjur viðkomandi á
undanliðnu ári, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992. Ákvæði 6. mgr. 8. gr.
laganna er svo sérákvæði sem á við þegar skyndilegar og verulegar breytingar
verða á högum skuldara í þeim tilvikum sem tilgreind eru í málsgreininni. Af
lagaákvæðinu er ljóst að undanþága verður ekki eingöngu veitt vegna lágra tekna,
heldur þarf einnig að vera fyrir hendi einhver af þeim ástæðum sem þar eru
taldar upp eða sambærilegar ástæður. Af framangreindum lagagreinum og
lögskýringargögnum er ljóst að stjórn LÍN er heimilt að veita undanþágu frá
afborgun námslána að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í lagaákvæðinu.
Einnig er ljóst að stjórn LÍN er heimilt að setja sér nánari reglur um framkvæmd
lagaákvæðisins í úthlutunarreglum sínum. Eins og áður hefur komið fram í
úrskurðum málskotsnefndar, sbr. t.d. mál nr. L-32/2009, ber við mat á því hvort
samþykkja eigi undanþágu frá endurgreiðslu að taka mið af aðstæðum hverju sinni
og veita undanþágu ef auðsýnt þykir að aðstæður greiðanda séu með þeim hætti að
hann sé í verulegum fjárhagsörðugleikum sem rekja má til þeirra atvika sem
tiltekin eru í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 eða sambærilegra ástæðna. Orðalag
greinarinnar gefur svigrúm til mats á því hvort ákvæðið eigi við og telur
málskotsnefnd að við það mat verði að horfa á heildarmynd aðstæðna hverju sinni.
Það að LÍN hefur sett sér almenn viðmið í úthlutunarreglum sínum undanþiggur LÍN
ekki framangreindu mati. Orðalag úthlutunarreglna LÍN eða verklagsreglur mega
því ekki fela í sér þrengingu um of á þeim heimildum sem lög um LÍN veita stjórn
sjóðsins til að veita undanþágur frá greiðslum afborgana. Vísar málskotsnefnd í
þessu sambandi m.a. til álits Umboðsmanns Alþingis (UA) í máli nr. 2917/2000 þar
sem umboðsmaður taldi setningu þess skilyrðis af hálfu LÍN að heimild til
undanþágu vegna um umönnunar barns tæki aðeins til umönnunar veikra barna fela í
sér óheimila þrengingu á þeim hlutrænu atvikum sem vísað er til í 6. mgr. 8. gr.
laga um LÍN. Sama staða var í máli UA nr. 2134/1997, sbr. og úrskurð
málskotsnefndar í máli nr. L-32/2009, þar sem umboðsmaður taldi að vinnuregla
stjórnar LÍN um að atvinnuleysi þyrfti að hafa varað í a.m.k. 4 mánuði til að
kærandi ætti rétt á undanþágu vegna atvinnuleysis hefði falið í sér óheimilt
afnám mats sem stjórn LÍN var fengið með umræddri lagareglu. Af ofangreindu
leiðir að þó svo að í úthlutunarreglum LÍN grein 7.5.1 sé sérstaklega vísað til
"umönnunar maka" þá má slíkt orðalag ekki leiða til þess að orðalag 6.
mgr. 8. gr. sé þrengt um of. Þá mega úthlutunarreglur eða verklagsreglur ekki
þrengja um of við hvað skuli miðað til þess að skilyrði um "óvinnufærni vegna
veikinda" st uppfyllt. Umrædd lagaregla í 8. gr. laga um LÍN er mun
víðtækari en grein 7.5.1 í úthlutunarreglum LÍN og heimilar veitingu undanþágu
ef "atvinnuleysi, veikindi.....eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum
fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans." Málskotsnefnd bendir á
að svo virðist sem stjórn LÍN hafi einskorðað athugun sína við að kærandi hafi
sótt um undanþágu vegna umönnunar maka og fjárhagsörðugleika og synjað beiðni
kæranda sökum þess að hún hafi ekki átt rétt á umönnunarbótum frá
Tryggingastofnun ríkisins. Málskotsnefnd bendir í fyrsta lagi á að synjun
Tryggingastofnunar ríkisins á greiðslu umönnunarbóta til kæranda af fyrrgreindum
ástæðum byggir ekki á læknisfræðilegum rökum heldur lýtur eingöngu að því að
kærandi og eiginmaður hennar hafi ekki sama lögheimili. Eins og áður er rakið
hefur kærandi útskýrt að þau hafi verið tilneydd að viðhalda
lögheimilisskráningu í Danmörku til að eiga þess kost að halda áfram
læknismeðferð eiginmanns hennar þar. Þegar af þeirri ástæðu telur málskotsnefnd
að tilvísun stjórnar LÍN til lögheimiliskrafna hafi byggt á ómálefnalegum
sjónarmiðum. Í öðru lagi bendir málskotsnefnd á að þegar gögn um samskipti
kæranda við LÍN eru skoðuð kemur í ljós að tilefni er til að ætla að beiðni
hennar geti einnig byggt á öðrum þeim tilvikum sem lýst er í 8. gr. laga um LÍN.
Kærandi lýsir til að mynda í tölvupósti þann 15. apríl 2014 langvarandi
veikindum eiginmanns síns og að hann hafi verið óvinnufær sökum þeirra. Þá hafi
hún einnig verið í fæðingarorlofi, fyrst í fullu orlofi en síðan að hluta til,
en hún hafi sökum fjárhagsvandræða byrjað að vinna eftir einungis þriggja mánaða
fæðingarorlof. Samkvæmt úthlutunarreglum LÍN er gert að skilyrði fyrir undanþágu
vegna óvinnufærni vegna veikinda að viðkomandi þiggi örorkulífeyri samkvæmt
skilgreiningu Tryggingastofnunar ríkisins. Þessu skilyrði var bætt inn í
úthlutunarreglurnar 2010-2011. Í skilgreiningu Tryggingastofnunar ríkisins kemur
m.a. fram að rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi
í ákveðinn tíma, eru á aldrinum 18 til 67 ára og eru metnir til a.m.k. 75%
örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða
fötlunar. Þrátt fyrir umrætt viðmið í úthlutunarreglum LÍN hefur málskotsnefnd
talið á grundvelli sjónarmiða um hvernig stjórnvöldum beri að framkvæma frjálst
mat að stjórn LÍN sé með úthlutunarreglum sínum óheimilt að afnema það mat sem
skylt er að framkvæma á grundvelli 8. gr. laga um LÍN, sbr. t.d. úrskurði
nefndarinnar í málum nr. L-32/2009 og L-5/2013. Samkvæmt gögnum málsins má ætla
að alvarleg og langvarandi veikindi maka hafi valdið bæði tekjuleysi og
útgjöldum á umræddu tímabili, þó svo að maki kæranda eigi væntanlega ekki sökum
búsetu í öðru ríki rétt á örorkulífeyri samkvæmt íslenskum lögum. Þá lýsir
kærandi því að hún hafi að hluta til verið í fæðingarorlofi og þar af leiðandi
aðeins getað sinnt hlutastarfi. Þó svo að hagur kæranda hafi eitthvað batnað á
síðustu tveimur mánuðum fyrir gjalddaga bendir málskotsnefnd á að gögn málsins
virðast benda til þess að fjárhagslegir burðir kæranda og eiginmanns hennar hafi
verið skertir sökum langvarandi fjárhagsörðugleika er rekja megi aðallega til
veikinda eiginmanns hennar. Þegar litið er til heildarmyndar aðstæðna kæranda
verður því ekki betur séð að mati málskotsnefndar en að þær ástæður sem geta
leitt til undanþágu og lýst er í 8. gr. laga um LÍN eða a.m.k. sambærilegar
ástæður séu fyrir hendi í máli kæranda. Eftir stendur að nauðsynlegt kann að
vera að kalla eftir frekari gögnum til að sannreyna aðstæður kæranda og
eiginmanns hennar og endanlegar tekjur þeirra. Með vísan til framanritaðs er það
niðurstaða málskotsnefndar að meðferð LÍN á umsókn kæranda hafi ekki verið í
samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til
þessa telur málskotsnefnd rétt að beiðni kæranda um undanþágu verði tekin til
meðferðar á ný hjá stjórn LÍN þar sem hugað verði að þeim sjónarmiðum sem rakin
eru hér að framan. Er hin kærða ákvörðun stjórnar LÍN frá 18. júní 2014 í máli
kæranda felld úr gildi.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun frá 18. júní 2014 í máli kæranda er felld úr gildi