Úrskurður

Ár 2014, miðvikudaginn 19. nóvember, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. L-19/2014:

Kæruefni

Með kæru dagsettri 13. ágúst 2014 kærði nefnd kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 18. júní 2014 þar sem hafnað var beiðni hennar um undanþágu frá endurgreiðslu námsláns. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 14. ágúst 2014 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir LÍN bárust 9. september 2014 og var afrit þess sent kæranda og henni gefinn frestur til að koma að athugasemdum sínum sem bárust nefndinni með bréfi dagsettu 29. september 2014.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi er lántakandi hjá LÍN og hefur hafið endurgreiðslu lána sinna. Kærandi og eiginmaður hennar bjuggu í Danmörku ásamt þremur börnum fæddum 2007, 2009 og í apríl 2013. Var eiginmaður kæranda þar við nám og átti að útskrifast í janúar 2013. Eiginmaður kæranda hefur að sögn hennar átt við langvarandi veikindi að stríða sem ágerðust í desember 2012 og þurfti hann að gangast undir skurðaðgerð í janúar 2013 vegna veikinda sinna. Af þeim sökum náði hann ekki að ljúka námi sínu eins og ráðgert var í janúar 2013 og hefur hann ekki lokið því enn. Kærandi og eiginmaður hennar fluttu til Íslands um mitt ár 2013 og kveðst kærandi fljótlega hafa fengið 40% vinnu og stytt fæðingarorlof sitt vegna þess. Um áramótin 2013/2014 hafi hún síðan fengið 80% starf. Eftir að þau fluttu til Íslands hafi eiginmaður kæranda verið í áframhaldandi læknismeðferð og farið oft til Danmerkur til að fara í skoðanir og fleiri aðgerðir. Fór hann að sögn kæranda í þrjár stórar aðgerðir, þá síðustu í maí 2014. Að sögn kæranda tóku þau ákvörðun af læknisfræðilegum ástæðum að halda áfram meðferð eiginmanns hennar í Danmörku. Þar hefði þegar verið búið að meðhöndla hann auk þess sem þær aðgerðir sem hann þurfti að fara í væru sjaldan gerðar á Íslandi. Kærandi sótti um undanþágu frá endurgreiðslu námslána sinna vegna gjalddagans 1. mars 2014. Umsókn hennar var synjað sökum gagnaleysis og var kæranda leiðbeint um að óska endurskoðunar á þeirri ákvörðun og leggja fram eftirtalin gögn eftir því sem við gæti átt: staðfestingu á fæðingarorlofi, læknisvottorð eða staðfestingu á umönnunarbótum vegna langveiks barns eða maka auk staðgreiðsluyfirlits 2013. Sendi kærandi staðgreiðsluyfirlit og vottorð vegna veikinda eiginmanns síns. Í tölvupósti LÍN til hennar 15. apríl 2014 segir að læknisvottorðið sé frá febrúar 2013 og sé það því ekki fullnægjandi. Er kæranda bent á að hún þurfi að senda staðfestingu á umönnunarbótum eða nýtt læknisvottorð sem staðfesti óvinnufærni hennar á tímabilinu nóvember 2013 - febrúar 2014 vegna umönnunar maka. Í tölvupósti kæranda til LÍN sama dag innir kærandi eftir því af hverju ekki sé mögulegt að fá undanþágu vegna fjárhagsörðugleika. Örðugleikar þeirra felist í því að maður hennar hafi ekki verið vinnufær og þurfi að vera búsettur í Danmörku vegna læknisaðgerða. Í tölvupósti LÍN til kæranda 14. maí 2014 er henni bent á að hún uppfylli ekki skilyrði um undanþágu vegna umönnunar veiks maka og jafnframt að ekki sé heimild til að veita undanþágu eingöngu vegna fjárhagsörðugleika. Kærandi sendi erindi til stjórnar LÍN 29. maí 2014. Lýsir hún því að hún hafi sótt um undanþágu vegna veikinda maka og fjárhagsörðugleikum þeim fylgjandi. Í lýsingu kærandi á veikindum maka og áhrifum þeirra á fjárhag fjölskyldunnar kemur fram að hún hafi verið í 40% starfi frá því þau fluttu til landsins um mitt ár 2013 en farið í 80% starf í janúar 2014. Hafi ættingjar aðstoðað með barnagæslu þar sem eiginmaður kæranda hafi sökum veikinda sinna eða fjarvista vegna læknismeðferðar ekki getað sinnt yngsta barninu. Í ákvörðun stjórnar LÍN frá 18. júní 2014 segir að kærandi hafi sótt um undanþágu frá afborgun vegna fjárhagsörðugleika og umönnunar maka. Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN sé það skilyrði að um sé að ræða verulega fjárhagsörðugleika ásamt umönnun maka. Ennfremur þurfi aðstæður þær er umsóknin varði að hafa varað að jafnaði í fjóra mánuði fyrir gjalddaga svo heimilt sé að veita undanþáguna. Var beiðni kæranda hafnað á grundvelli þess að umrædd skilyrði væru ekki uppfyllt.

Sjónarmið kæranda.

Kærandi vísar til þess að fjárhagsstaða hennar hafi verið verulega slæm undanfarið ár vegna veikinda eiginmannsins. Hafi beiðni hennar verið synjað þar sem hún hafi ekki átt rétt á umönnunarbótum. Hafi eiginmaður hennar veikst í desember 2012 og farið í aðgerð í byrjun árs 2013. Hafi það tekið hann allt það ár að jafna sig eftir veikindin og hafi þau flutt til Íslands um mitt árið. Er yngsta dóttirin hafi verið fjögurra mánaða hafi kærandi byrjað að vinna 40% starf og síðan farið í 80% starf eftir jól. Fer kærandi þess á leit að mál hennar verði skoðað í ljósi aðstæðna hennar. Í athugasemdum kæranda kemur fram að þau hafi lent á milli kerfa sökum þeirrar ákvörðunar að halda áfram læknismeðferð eiginmanns hennar í Danmörku. Hafi það valdið þeim ýmsum vandkvæðum, m.a varðandi fæðingarorlofsgreiðslur. Læknismeðferð eiginmanns hennar hafi haldið áfram og hann hafi farið í síðustu aðgerðina í maí 2014. Vísar kærandi í erindi sínu til 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN.

Sjónarmið stjórnar LÍN.

Stjórn LÍN lýsir því að kærandi hafi óskað eftir undanþágu frá afborgun vegna umönnunar maka og fjárhagsörðugleika. Henni hafi verið synjað á grundvelli þess að hún uppfyllti ekki skilyrði 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN. LÍN byggir á því að í greininni komi fram þau skilyrði sem greiðandi þurfi að uppfylla til að stjórn sjóðsins sé heimilt að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána. Samkvæmt umræddu lagaákvæði þurfi bæði skilyrðin að vera uppfyllt, þ.e. að um verulega fjárhagsörðugleika sé að ræða ásamt einhverju þeirra skilyrða sem vísað sé til í umræddu lagaákvæði. Þegar sótt sé um undanþágu vegna umönnunar maka sé gerð sú krafa að umsóknaraðili sýni fram á að hann hafi orðið fyrir verulegu vinnutapi vegna umönnunar maka síns. Við það mat sé að miklu leyti horft til þess hvort viðkomandi eigi rétt til umönnunarbóta samkvæmt reglum Tryggingastofnunar ríkisins en ekki þyki nægjanlegt að eingöngu sé sýnt fram á að maki sé veikur og/eða geti ekki sinnt vinnu. Þá verði að gera þá lágmarkskröfu að maki búi á sama stað og umönnunaraðili hans. Sama regla gildi þegar sótt sé um undanþágu vegna umönnunar barna en þá verði að sýna fram á að viðkomandi fái greiddar umönnunarbætur með barni eða fái greiðslur úr fæðingarorlofssjóði. Ekki þyki fullnægjandi að viðkomandi eigi barn er þarfnist umönnunar. Í erindi kæranda hafi komið fram að maki hennar hafi verið óvinnufær vegna veikinda og hafi að miklu leyti dvalið í Danmörku vegna sjúkrahúslegu sinnar þar. Þá hafi maki kæranda verið skráður með lögheimili í Danmörku. Fyrir liggi í málinu m.a. læknisvottorð frá heimilislækni er staðfesti að maki kæranda hafi verið óvinnufær frá desember 2012 og því hafi kærandi ekki getað stundað fulla vinnu og því sé óskað eftir frestun á afborgun námslána. Þá liggi fyrir staðfesting Tryggingastofnunar ríkisins um að kærandi eigi ekki rétt á makabótum vegna veikinda maka síns þar sem réttur til makabóta sé háður þeim skilyrðum að hjón séu skráð með sama lögheimili og búsett á Íslandi. Meðfylgjandi athugasemdum stjórnar LÍN eru auk erindis kæranda og ákvörðunar stjórnar LÍN, lögheimilisvottorð úr Þjóðskrá, læknisvottorð vegna maka, staðfesting frá TR um að kærandi eigi ekki rétt á makabótum, auk skattframtala kæranda og maka hennar í Danmörku vegna ársins 2013. Í þeim komi fram að tekjur þeirra árið 2013 hafi verið rúmar 200.000 DKR fyrir skatt en eftir skatt rúmar 140.000 DKR. Ekki liggja fyrir upplýsingar um tekjur á Íslandi eftir að þau fluttu til landsins um mitt ár 2013 og þar til kærandi sótti um undanþágu.

Niðurstaða

Í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna (LÍN) segir:

Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu skv. 1. mgr., að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins er enn fremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu skv. 1. mgr. ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans.

Nánar er kveðið á um skilyrði undanþágunnar í 7. mgr. 8. gr. laganna en þar segir m.a. að skuldari sem sækir um undanþágu samkvæmt 6. mgr., skuli leggja sjóðsstjórn til þær upplýsingar er stjórnin telur skipta máli. Ofangreind ákvæði eru nánast samhljóða ákvæðum 5. og 6. mgr. 8. gr. laga nr. 72/1982 um námslán og námsstyrki sem voru undanfari laga nr. 21/1992. Í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins sem urðu að lögum nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna kemur fram að ákvæðið um heimild stjórnar til að veita undanþágu frá afborgunum eru óbreytt. Í lögskýringargögnum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 70/1982 um námslán og námsstyrki segir m.a.:

"Stjórn Lánasjóðs er veitt heimild til þess að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu. Mjög ríkar ástæður verða að vera fyrir hendi, svo sem alvarleg veikindi eða slys, til þess að veita megi undanþágu frá hlutfallsgreiðslunni. Hins vegar er heimild til undanþágu frá föstu greiðslunni mun rýmri, þótt ófrávíkjanlegt skilyrði sé að tilteknar ástæður valdi "verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans". Undanþágu má veita að hluta eða öllu leyti, allt eftir atvikum hverju sinni. Sé undanþága veitt frestar það einungis hlutaðeigandi greiðslu en kemur ekki í veg fyrir að lán greiðist að fullu til baka. ...."

Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992 er ráðherra heimilt að setja í reglugerð frekari ákvæði um framkvæmd laganna. Þá kemur fram í 2. mgr. greinarinnar að sjóðsstjórn setur reglur um önnur atriði er greinir í lögunum og reglugerð samkvæmt 1. mgr. Í 13. gr. reglugerðar nr. 478/2011, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992, er 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 nánast tekin orðrétt upp en í lok greinarinnar segir að sjóðsstjórn setji nánari almennar reglur um framkvæmd þessa heimildarákvæðis. Úthlutunarreglur LÍN eru almennar reglur sem settar eru af stjórn LÍN með heimild í framangreindum lögum og reglugerð. Grein 7.5.1 í úthlutunarreglunum 2013-2014 fjallar um undanþágu vegna verulegra fjárhagsörðugleika og er svohljóðandi:

Sjóðsstjórn er heimilt að veita undanþágu frá afborgun námslána ef lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna veikinda, þungunar eða umönnunar barna, umönnunar maka eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Óvinnufær vegna veikinda telst sá sem hefur rétt til örorkulífeyris skv. skilgreiningu Tryggingastofnunar. Að jafnaði er miðað við að ástæður þær sem valda örðugleikunum hafi varað í a.m.k. fjóra mánuði fyrir gjalddaga afborgunar.

Í 8. gr. laga nr. 21/1992 er komið til móts við tekjulága einstaklinga við endurgreiðslu námslána þar sem önnur af árlegum endurgreiðslum námsláns er miðuð við tekjur viðkomandi á undanliðnu ári, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992. Ákvæði 6. mgr. 8. gr. laganna er svo sérákvæði sem á við þegar skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara í þeim tilvikum sem tilgreind eru í málsgreininni. Af lagaákvæðinu er ljóst að undanþága verður ekki eingöngu veitt vegna lágra tekna, heldur þarf einnig að vera fyrir hendi einhver af þeim ástæðum sem þar eru taldar upp eða sambærilegar ástæður. Af framangreindum lagagreinum og lögskýringargögnum er ljóst að stjórn LÍN er heimilt að veita undanþágu frá afborgun námslána að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í lagaákvæðinu. Einnig er ljóst að stjórn LÍN er heimilt að setja sér nánari reglur um framkvæmd lagaákvæðisins í úthlutunarreglum sínum. Eins og áður hefur komið fram í úrskurðum málskotsnefndar, sbr. t.d. mál nr. L-32/2009, ber við mat á því hvort samþykkja eigi undanþágu frá endurgreiðslu að taka mið af aðstæðum hverju sinni og veita undanþágu ef auðsýnt þykir að aðstæður greiðanda séu með þeim hætti að hann sé í verulegum fjárhagsörðugleikum sem rekja má til þeirra atvika sem tiltekin eru í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 eða sambærilegra ástæðna. Orðalag greinarinnar gefur svigrúm til mats á því hvort ákvæðið eigi við og telur málskotsnefnd að við það mat verði að horfa á heildarmynd aðstæðna hverju sinni. Það að LÍN hefur sett sér almenn viðmið í úthlutunarreglum sínum undanþiggur LÍN ekki framangreindu mati. Orðalag úthlutunarreglna LÍN eða verklagsreglur mega því ekki fela í sér þrengingu um of á þeim heimildum sem lög um LÍN veita stjórn sjóðsins til að veita undanþágur frá greiðslum afborgana. Vísar málskotsnefnd í þessu sambandi m.a. til álits Umboðsmanns Alþingis (UA) í máli nr. 2917/2000 þar sem umboðsmaður taldi setningu þess skilyrðis af hálfu LÍN að heimild til undanþágu vegna um umönnunar barns tæki aðeins til umönnunar veikra barna fela í sér óheimila þrengingu á þeim hlutrænu atvikum sem vísað er til í 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN. Sama staða var í máli UA nr. 2134/1997, sbr. og úrskurð málskotsnefndar í máli nr. L-32/2009, þar sem umboðsmaður taldi að vinnuregla stjórnar LÍN um að atvinnuleysi þyrfti að hafa varað í a.m.k. 4 mánuði til að kærandi ætti rétt á undanþágu vegna atvinnuleysis hefði falið í sér óheimilt afnám mats sem stjórn LÍN var fengið með umræddri lagareglu. Af ofangreindu leiðir að þó svo að í úthlutunarreglum LÍN grein 7.5.1 sé sérstaklega vísað til "umönnunar maka" þá má slíkt orðalag ekki leiða til þess að orðalag 6. mgr. 8. gr. sé þrengt um of. Þá mega úthlutunarreglur eða verklagsreglur ekki þrengja um of við hvað skuli miðað til þess að skilyrði um "óvinnufærni vegna veikinda“" st uppfyllt. Umrædd lagaregla í 8. gr. laga um LÍN er mun víðtækari en grein 7.5.1 í úthlutunarreglum LÍN og heimilar veitingu undanþágu ef "atvinnuleysi, veikindi.....eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans." Málskotsnefnd bendir á að svo virðist sem stjórn LÍN hafi einskorðað athugun sína við að kærandi hafi sótt um undanþágu vegna umönnunar maka og fjárhagsörðugleika og synjað beiðni kæranda sökum þess að hún hafi ekki átt rétt á umönnunarbótum frá Tryggingastofnun ríkisins. Málskotsnefnd bendir í fyrsta lagi á að synjun Tryggingastofnunar ríkisins á greiðslu umönnunarbóta til kæranda af fyrrgreindum ástæðum byggir ekki á læknisfræðilegum rökum heldur lýtur eingöngu að því að kærandi og eiginmaður hennar hafi ekki sama lögheimili. Eins og áður er rakið hefur kærandi útskýrt að þau hafi verið tilneydd að viðhalda lögheimilisskráningu í Danmörku til að eiga þess kost að halda áfram læknismeðferð eiginmanns hennar þar. Þegar af þeirri ástæðu telur málskotsnefnd að tilvísun stjórnar LÍN til lögheimiliskrafna hafi byggt á ómálefnalegum sjónarmiðum. Í öðru lagi bendir málskotsnefnd á að þegar gögn um samskipti kæranda við LÍN eru skoðuð kemur í ljós að tilefni er til að ætla að beiðni hennar geti einnig byggt á öðrum þeim tilvikum sem lýst er í 8. gr. laga um LÍN. Kærandi lýsir til að mynda í tölvupósti þann 15. apríl 2014 langvarandi veikindum eiginmanns síns og að hann hafi verið óvinnufær sökum þeirra. Þá hafi hún einnig verið í fæðingarorlofi, fyrst í fullu orlofi en síðan að hluta til, en hún hafi sökum fjárhagsvandræða byrjað að vinna eftir einungis þriggja mánaða fæðingarorlof. Samkvæmt úthlutunarreglum LÍN er gert að skilyrði fyrir undanþágu vegna óvinnufærni vegna veikinda að viðkomandi þiggi örorkulífeyri samkvæmt skilgreiningu Tryggingastofnunar ríkisins. Þessu skilyrði var bætt inn í úthlutunarreglurnar 2010-2011. Í skilgreiningu Tryggingastofnunar ríkisins kemur m.a. fram að rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi í ákveðinn tíma, eru á aldrinum 18 til 67 ára og eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar. Þrátt fyrir umrætt viðmið í úthlutunarreglum LÍN hefur málskotsnefnd talið á grundvelli sjónarmiða um hvernig stjórnvöldum beri að framkvæma frjálst mat að stjórn LÍN sé með úthlutunarreglum sínum óheimilt að afnema það mat sem skylt er að framkvæma á grundvelli 8. gr. laga um LÍN, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar í málum nr. L-32/2009 og L-5/2013. Samkvæmt gögnum málsins má ætla að alvarleg og langvarandi veikindi maka hafi valdið bæði tekjuleysi og útgjöldum á umræddu tímabili, þó svo að maki kæranda eigi væntanlega ekki sökum búsetu í öðru ríki rétt á örorkulífeyri samkvæmt íslenskum lögum. Þá lýsir kærandi því að hún hafi að hluta til verið í fæðingarorlofi og þar af leiðandi aðeins getað sinnt hlutastarfi. Þó svo að hagur kæranda hafi eitthvað batnað á síðustu tveimur mánuðum fyrir gjalddaga bendir málskotsnefnd á að gögn málsins virðast benda til þess að fjárhagslegir burðir kæranda og eiginmanns hennar hafi verið skertir sökum langvarandi fjárhagsörðugleika er rekja megi aðallega til veikinda eiginmanns hennar. Þegar litið er til heildarmyndar aðstæðna kæranda verður því ekki betur séð að mati málskotsnefndar en að þær ástæður sem geta leitt til undanþágu og lýst er í 8. gr. laga um LÍN eða a.m.k. sambærilegar ástæður séu fyrir hendi í máli kæranda. Eftir stendur að nauðsynlegt kann að vera að kalla eftir frekari gögnum til að sannreyna aðstæður kæranda og eiginmanns hennar og endanlegar tekjur þeirra. Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða málskotsnefndar að meðferð LÍN á umsókn kæranda hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til þessa telur málskotsnefnd rétt að beiðni kæranda um undanþágu verði tekin til meðferðar á ný hjá stjórn LÍN þar sem hugað verði að þeim sjónarmiðum sem rakin eru hér að framan. Er hin kærða ákvörðun stjórnar LÍN frá 18. júní 2014 í máli kæranda felld úr gildi.

Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun frá 18. júní 2014 í máli kæranda er felld úr gildi