Úrskurður

Ár 2015, miðvikudaginn 24. september, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-11/2015:

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 24. apríl 2015 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 14. janúar 2015, þar sem kæranda var synjað um undanþágu frá fastri afborgun námsláns á árinu 2014. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 24. apríl 2015 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi til málskotsnefndar dagsettu 29. maí 2015 og var afrit þess sent kæranda til athugasemda. Engar athugasemdir bárust frá kæranda.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi sendi þann 8. ágúst 2014 beiðni til LÍN um undanþágu frá fastri afborgun námsláns á árinu 2014. Kom fram í erindi hans að ástæður umsóknar væru lágar tekjur hans fyrri helming ársins, áframhaldandi nám hans og maka námsárið 2014-2015 og umönnun barna á fyrri helmingi árs 2014. LÍN synjaði beiðni hans með bréfi, dagsettu 21. ágúst 2014, með vísan til þess að ekki væri heimilt að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána vegna lágra tekna eingöngu. Kærandi sendi erindi til stjórnar LÍN hinn 19. nóvember 2014. Þar kom fram að kærandi hefði annast börn sín meðfram því að vera í námi. Vegna umönnunar barnanna hefði hann hvorki getað aflað tekna á námstímanum né skilað fullnægjandi námsárangri. Maki kæranda væri í fullu námi á meistarastigi sem krafðist mikillar viðveru í háskólanum. Í tölvupósti LÍN til kæranda 11. desember 2014 var kærandi upplýstur um þá afstöðu sjóðsins að „umönnun barna“ hafi "verið skýrð svo að um aðstæður sé að ræða þar sem lántaki geti ekki verið á vinnumarkaði vegna barna er glími við veikindi eða fötlun". Hefði ákvörðun stjórnar LÍN verið frestað þar til kærandi sendi upplýsingar um hvort hann uppfyllti þessi skilyrði. Fór LÍN þess á leit að kærandi upplýsti hvort aðstæður hans væru sambærilegar þessum skilyrðum. Í svari kæranda þann 6. janúar 2015 kom fram sú afstaða hans að ákvæði laga nr. 21/1992 um LÍN, og reglugerðar nr. 478/2011 um LÍN og úthlutunarreglna LÍN fyrir námsárið 2013-2014 gerðu ekki að skilyrði að undanþága vegna umönnunar barna væri bundin við veikindi eða fötlun barnanna. Sagði kærandi að viðeigandi gögn væru þegar hjá sjóðnum og því ekki þörf á að sýna fram á veikindi eða fötlun barna meðan á umönnun hafi staðið. Með ákvörðun stjórnar LÍN 14. janúar 2015 var beiðni kæranda synjað með vísan til þess að undanþága 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN, sbr. grein 7.5.1 í úthlutunarreglum sjóðsins, ætti ekki við í tilviki hans. Ekki yrði annað ráðið en að kærandi hafi valið að vera heimavinnandi. Í skilningi greinar 7.5.1 hafi „umönnun barna“ verið skýrð svo að hún ætti við um aðstæður þar sem lántaki geti ekki verið á vinnumarkaði vegna umönnunar veikra eða fatlaðra barna.

Sjónarmið kæranda

Kröfu sína um að málskotsnefnd felli úr gildi úrskurð LÍN um að synja honum um undanþágu frá afborgun námsláns sem var á gjalddaga 30. júní 2014 byggir kærandi á því að ekki komi fram í lögum nr. 21/1992, reglugerð nr. 478/2011 um LÍN eða í úthlutunarreglum LÍN námsárið 2013-2014 að undanþága frá afborgun námslána vegna umönnunar barna sé bundin við umönnun veikra eða fatlaðra barna. Jafnframt komi fram á heimasíðu LÍN að umönnun barns, óháð veikindum eða fötlun þess, teljist meðal annars vera fæðingarorlof. Einungis sé krafist að sýnt sé fram á veikindi eða fötlun barna þegar námsmaður hefur óskað aukins svigrúms í námi samkvæmt grein 2.4.3 í úthlutunarreglunum. Það eigi ekki við í tilviki kæranda þar sem hann sæki aðeins um undanþágu frá afborgun skv. grein 7.5.1 í úthlutunarreglum LÍN. Kærandi tekur einnig fram að árstekjur hans og konu hans fyrir árið 2013 hafi verið langt undir 6,6 milljón króna tekjuviðmiði, eða aðeins 1,5 milljón krónur samanlagt að meðtöldum húsaleigubótum.

Sjónarmið stjórnar LÍN

Í hinni kærðu ákvörðun stjórnar LÍN segir að grein 7.5.1 sé ívilnandi og sett til að mæta aðstæðum sem lánþegar ráði illa við. Í tilviki kæranda verði ekki annað ráðið en að það hafi verið hans val að vera heimavinnandi. Hafi „umönnun barna“ verið skýrð svo að um sé að ræða aðstæður þar sem lántaki geti ekki verið á vinnumarkaði vegna umönnunar veikra eða fatlaðra barna. Taldi stjórn LÍN kæranda ekki uppfylla skilyrði ákvæðisins miða við fyrirliggjandi upplýsingar í máli hans. Í athugasemdum stjórnar LÍN kemur fram að kærandi hafi sótt um undanþágu frá afborgun með gjalddaga 30. júní 2014 vegna annarra sambærilegra ástæðna. Þau fylgigögn sem kærandi hafi sent hafi verið staðgreiðsluyfirlit fyrir árin 2013 og 2014 auk staðfestingar á að kærandi væri skráður í nám skólaárið 2014-2015. Tekjur kæranda hafi verið undir því viðmiði sem LÍN tilgreini í grein 7.5 í úthlutunarreglum en umsókn hans hafi verið synjað þar sem ekki þótti sýnt að „aðrar sambærilegar ástæður“, sbr. grein 7.5.1 ættu við í tilviki kæranda. Í erindi kæranda til stjórnar LÍN hafi kærandi vísað til greinar 7.5.1 í úthlutunarreglunum þar sem hann hafi ekki getað aflað tekna vegna umönnunar tveggja barna sinna. Börnin sem fædd væru 2010 og 2011 hefðu ekki byrjað á leikskóla fyrr en um sumarið 2014. Að mati stjórnar LÍN geti það ekki talist óvinnufærni þegar kærandi velji sjálfur að vera heimavinnandi. Svo að skilyrði greinarinnar séu uppfyllt þurfi raunveruleg nauðsyn að vera til staðar til þess að lánþegi hverfi úr námi eða af vinnumarkaði til að annast börn sín. Kærandi hafi ekki borið því við í samskiptum sínum við LÍN eða í kæru sinni til málskotsnefndar að honum hafi ekki verið mögulegt að fá dagvistun fyrir börn sín hjá dagforeldri eða á leikskóla fyrr en um sumarið 2014. Ennfremur komi ekkert fram í málinu sem bendi til þess að börn kæranda hafi þurft á sérstakri umönnun að halda er gerði það að verkum að kæranda hafi ekki verið fært að vista þau í dagvistun svo honum væri mögulegt að sækja nám eða vinnu. Væri það niðurstaða stjórnar að aðstæður kæranda gætu ekki fallið undir óvinnufærni vegna umönnunar barna eins og tilgreint væri í grein 7.5.1 í úthlutunarreglunum. Ekki væri heldur fallist á að aðstæður kæranda gætu fallið undir aðrar sambærilegar aðstæður og hafi stjórn LÍN því synjað erindi kæranda.

Niðurstaða

Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN er sjóðsstjórn heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu námsláns, að hluta eða að öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara eða ef tiltekin atvik valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá skuldara. Í ákvæðinu segir: "Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu skv. 1. mgr., að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins er enn fremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu skv. 1. mgr. ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans."

Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 72/1982 um námslán og námsstyrki segir svo um undanþágu laganna sem var samhljóða ákvæðum núgildandi laga varðandi lýsingu á þeim atvikum er gætu gefið tilefni til undanþágu:

"Stjórn Lánasjóðs er veitt heimild til þess að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu. Mjög ríkar ástæður verða að vera fyrir hendi, svo sem alvarleg veikindi eða slys, til þess að veita megi undanþágu frá hlutfallsgreiðslunni. Hins vegar er heimild til undanþágu frá föstu greiðslunni mun rýmri, þótt ófrávíkjanlegt skilyrði sé að tilteknar ástæður valdi "verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans". Undanþágu má veita að hluta eða öllu leyti, allt eftir atvikum hverju sinni. Sé undanþága veitt frestar það einungis hlutaðeigandi greiðslu en kemur ekki í veg fyrir að lán greiðist að fullu til baka."

Í 13. gr. reglugerðar um LÍN segir:

"Sjóðstjórn er heimilt að veita undanþágu frá afborgun námslána ef lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna veikinda, þungunar eða umönnunar barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Skal hann þá leggja fyrir sjóðstjórn upplýsingar um eignir sínar, lífeyri og annað það sem stjórnin telur máli skipta. Stjórninni er þá heimilt að veita undanþágu að hluta eða öllu leyti eftir atvikum. Sjóðstjórn setur nánari almennar reglur um framkvæmd þessa heimildarákvæðis."

Í grein 7.5.1 í úthlutunarreglum LÍN 2013-2014 er að finna samsvarandi ákvæði og í 13. gr. reglugerðarinnar um heimild stjórnar LÍN til að veita undanþágu frá endurgreiðslu afborgunar námsláns. Þar segir að heimilt sé að veita undanþágu ef „lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna veikinda og/eða örorku, þungunar, umönnunar barna, umönnunar maka eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega.“ Tekið er fram að ástæður þær sem valdi örðugleikunum skuli að jafnaði hafa varað í a.m.k. fjóra mánuði fyrir gjalddaga afborgunar. Umboðsmaður Alþingis fjallaði um skýringu 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN í áliti sínu í máli nr. 2917/2000 með svohljóðandi hætti:

"Fyrirmæli 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, sbr. einnig 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997 og grein 7.4. í úthlutunarreglum um Lánasjóð íslenskra námsmanna fyrir námsárin 1998-1999, sem við eiga í þessu máli, verða ekki að mínu áliti skilin með öðrum hætti en svo en að „umönnun barns“ geti ein og sér verið aðstaða sem beinlínis leiði til þess að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna, og eftir atvikum málskotsnefndinni, sé skylt að gera fullnægjandi reka að því að leggja mat á fjárhagsaðstæður umsækjanda um undanþágu frá endurgreiðslu námslána. Ekkert í orðalagi ákvæðisins að þessu leyti eða lögskýringargögnum gefur til kynna að skilja megi orðasambandið „umönnun barns“ í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 með þeim hætti að það eigi aðeins við þegar um umönnun "alvarlega veiks barns" er að ræða eins og lagt hefur verið til grundvallar í þessu máli af hálfu stjórnar lánasjóðsins og málskotsnefndarinnar. Slíkur skilningur felur að mínu áliti í sér óheimila þrengingu á þeim hlutrænu atvikum sem leitt geta til þess að lánasjóðnum beri að láta fara fram mat á tengslum slíkra atvika og fjárhagslegra aðstæðna umsækjanda í því skyni að taka afstöðu til þess hvort rétt sé að veita umbeðna undanþágu frá árlegri endurgreiðslu, að hluta eða að öllu leyti, vegna fjárhagsörðugleika. Er það því niðurstaða mín að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna og málskotsnefnd sjóðsins hafi verið óheimilt að lögum að leysa úr máli A alfarið á þeim grundvelli að í tilviki hennar væri ekki um að ræða umönnun á alvarlega veiku barni. Ég tel rétt að leggja á það áherslu að það samrýmist ekki fyrirmælum 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 að afgreiða beiðni um undanþágu frá endurgreiðslu námslána, sem byggð er á því að umönnun barns hafi valdið verulegum fjárhagsörðugleikum, með því einu að slík umönnun geti ekki valdið fjárhagsörðugleikum af því tagi ef ekki er um að ræða umönnun á alvarlega veiku barni. Lagareglan er byggð á því að mat lánasjóðsins á undanþágubeiðni sé tvíþætt. Í fyrsta lagi að kannað sé hvort einhver þau atvik eða aðstæður séu til staðar hjá umsækjanda sem talin eru upp í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992. Ef svo er þá ber lánasjóðnum í kjölfarið að leggja hlutlægt mat á fjárhagslega hagi umsækjandans og taka afstöðu til þess hvort fjárhagurinn sé með þeim hætti að rétt sé að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána að hluta eða að öllu leyti."

Í úrskurði málskotsnefndar í máli nr. L-5/2001 var það einnig niðurstaða nefndarinnar að ekki verði fallist á að ákvæði 6. mgr. 8. gr. laganna "um umönnun barna verði skýrð svo þröngri túlkun að einungis komi til álita að meta undanþágu beiðnir þeirra sem hafa annast um veik eða mjög ung börn." Með hinni kærðu ákvörðun stjórnar LÍN var kæranda synjað um undanþágu þar sem hann hefði ekki sýnt fram á að hann gæti ekki verið á vinnumarkaði vegna umönnunar veikra barna eða barna er glímdu við fötlun. Að mati málskotsnefndar er samkvæmt ofangreindum viðmiðum um að ræða óheimila þrengingu á ákvæðum 6. mgr. 8. gr. laganna og því mati sem LÍN er skylt að framkvæma vegna umsóknar kæranda. Stjórn LÍN hefur tekið fram í athugasemdum sínum vegna kærunnar að kærandi hafi valið að vera heimavinnandi og því sé ekki raunveruleg nauðsyn til staðar til þess að hann hverfi úr námi eða af vinnumarkaði til að annast börn sín. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki annað ráðið en að kæranda hafi einungis verið gefinn kostur á að leggja fram Eins og fram kemur í ofangreindu áliti umboðsmanns Alþingis verða ákvæði 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN ekki skilin öðruvísi en svo "en að "umönnun barns" geti ein og sér verið aðstaða sem beinlínis leiði til þess að stjórn Lánasjóðs íslenkra námsmanna, og eftir atvikum málskotsnefndinni, sé skylt að gera fullnægjandi reka að því að leggja mat á fjárhagsaðstæður umsækjanda um undanþágu frá endurgreiðslu námslána."

Börn kæranda voru þriggja og fjögurra ára sumarið 2014 þegar kærandi óskaði undanþágu vegna umönnunar þeirra meðan beðið var varanlegrar dagvistunar. Þrátt fyrir að fallast megi á það með stjórn LÍN að umsækjendur þurfi að sýna fram á raunverulega þörf á umönnun verður að mati málskotsnefndar og með vísan til ofanritaðs, orðalagið „umönnun barns“ skv. 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN ekki skýrt svo þröngri skýringu að það taki aðeins til umönnunar barns sem þarfnast sérstakrar umönnunar umfram önnur börn. Fallast verður á með kæranda að um raunverulega þörf á umönnun barna hans hafi verið að ræða á tímabilinu sem um ræðir. Með vísan til ofanritaðs er það niðurstaða málskotsnefndar að ákvörðun stjórnar LÍN í máli kæranda hafi verið andstæð 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN. Beri að fella hana úr gildi og leggja fyrir LÍN að taka mál kæranda til meðferðar að nýju og kanna hvort umönnun barna hafi valdið kæranda verulegum fjárhagsörugleikum þannig að rétt sé að veita honum undanþágu frá afborgun námsláns. Í umsókn kæranda um undanþágu 8. ágúst 2014 er tekið fram í lið 4 að ein ástæða umsóknar sé að hann hafi annast börn sín á fyrri helmingi ársins 2014. Í svarbréfi LÍN 21. ágúst 2014 er ekki tekin afstaða til þessa atriðis heldur einungis vísað til þess að ekki sé heimild til að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána sökum lágra tekna eingöngu. Að þessu leyti var meðferð máls kæranda hjá LÍN ekki í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Úrskurðarorð

Ákvörðun stjórnar LÍN frá 14. janúar 2015 í máli kæranda er felld úr gildi. Lagt er fyrir stjórn LÍN að taka mál kæranda til meðferðar að nýju og kanna hvort umönnun barna hafi valdið kæranda verulegum fjárhagsörugleikum þannig að rétt sé að veita honum undanþágu frá fastri afborgun námsláns á árinu 2014.