Úrskurður
Ár 2015, miðvikudaginn 24. september, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-11/2015:
Kæruefni
Með kæru sem barst málskotsnefnd 24. apríl 2015 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 14. janúar 2015, þar sem kæranda var synjað um undanþágu frá fastri afborgun námsláns á árinu 2014. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 24. apríl 2015 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi til málskotsnefndar dagsettu 29. maí 2015 og var afrit þess sent kæranda til athugasemda. Engar athugasemdir bárust frá kæranda.
Málsatvik og ágreiningsefni
Kærandi sendi þann 8. ágúst 2014 beiðni til LÍN um undanþágu
frá fastri afborgun námsláns á árinu 2014. Kom fram í erindi hans að ástæður
umsóknar væru lágar tekjur hans fyrri helming ársins, áframhaldandi nám hans og
maka námsárið 2014-2015 og umönnun barna á fyrri helmingi árs 2014. LÍN synjaði
beiðni hans með bréfi, dagsettu 21. ágúst 2014, með vísan til þess að ekki væri
heimilt að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána vegna lágra tekna
eingöngu. Kærandi sendi erindi til stjórnar LÍN hinn 19. nóvember 2014. Þar kom
fram að kærandi hefði annast börn sín meðfram því að vera í námi. Vegna
umönnunar barnanna hefði hann hvorki getað aflað tekna á námstímanum né skilað
fullnægjandi námsárangri. Maki kæranda væri í fullu námi á meistarastigi sem
krafðist mikillar viðveru í háskólanum. Í tölvupósti LÍN til kæranda 11.
desember 2014 var kærandi upplýstur um þá afstöðu sjóðsins að umönnun barna
hafi "verið skýrð svo að um aðstæður sé að ræða þar sem lántaki geti ekki
verið á vinnumarkaði vegna barna er glími við veikindi eða fötlun". Hefði
ákvörðun stjórnar LÍN verið frestað þar til kærandi sendi upplýsingar um hvort
hann uppfyllti þessi skilyrði. Fór LÍN þess á leit að kærandi upplýsti hvort
aðstæður hans væru sambærilegar þessum skilyrðum. Í svari kæranda þann 6. janúar
2015 kom fram sú afstaða hans að ákvæði laga nr. 21/1992 um LÍN, og reglugerðar
nr. 478/2011 um LÍN og úthlutunarreglna LÍN fyrir námsárið 2013-2014 gerðu ekki
að skilyrði að undanþága vegna umönnunar barna væri bundin við veikindi eða
fötlun barnanna. Sagði kærandi að viðeigandi gögn væru þegar hjá sjóðnum og því
ekki þörf á að sýna fram á veikindi eða fötlun barna meðan á umönnun hafi
staðið. Með ákvörðun stjórnar LÍN 14. janúar 2015 var beiðni kæranda synjað með
vísan til þess að undanþága 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN, sbr. grein 7.5.1 í
úthlutunarreglum sjóðsins, ætti ekki við í tilviki hans. Ekki yrði annað ráðið
en að kærandi hafi valið að vera heimavinnandi. Í skilningi greinar 7.5.1 hafi
umönnun barna verið skýrð svo að hún ætti við um aðstæður þar sem lántaki geti
ekki verið á vinnumarkaði vegna umönnunar veikra eða fatlaðra barna.
Sjónarmið kæranda
Kröfu sína um að málskotsnefnd felli úr
gildi úrskurð LÍN um að synja honum um undanþágu frá afborgun námsláns sem var á
gjalddaga 30. júní 2014 byggir kærandi á því að ekki komi fram í lögum nr.
21/1992, reglugerð nr. 478/2011 um LÍN eða í úthlutunarreglum LÍN námsárið
2013-2014 að undanþága frá afborgun námslána vegna umönnunar barna sé bundin við
umönnun veikra eða fatlaðra barna. Jafnframt komi fram á heimasíðu LÍN að
umönnun barns, óháð veikindum eða fötlun þess, teljist meðal annars vera
fæðingarorlof. Einungis sé krafist að sýnt sé fram á veikindi eða fötlun barna
þegar námsmaður hefur óskað aukins svigrúms í námi samkvæmt grein 2.4.3 í
úthlutunarreglunum. Það eigi ekki við í tilviki kæranda þar sem hann sæki aðeins
um undanþágu frá afborgun skv. grein 7.5.1 í úthlutunarreglum LÍN. Kærandi tekur
einnig fram að árstekjur hans og konu hans fyrir árið 2013 hafi verið langt
undir 6,6 milljón króna tekjuviðmiði, eða aðeins 1,5 milljón krónur samanlagt að
meðtöldum húsaleigubótum.
Sjónarmið stjórnar LÍN
Í hinni
kærðu ákvörðun stjórnar LÍN segir að grein 7.5.1 sé ívilnandi og sett til að
mæta aðstæðum sem lánþegar ráði illa við. Í tilviki kæranda verði ekki annað
ráðið en að það hafi verið hans val að vera heimavinnandi. Hafi umönnun barna
verið skýrð svo að um sé að ræða aðstæður þar sem lántaki geti ekki verið á
vinnumarkaði vegna umönnunar veikra eða fatlaðra barna. Taldi stjórn LÍN kæranda
ekki uppfylla skilyrði ákvæðisins miða við fyrirliggjandi upplýsingar í máli
hans. Í athugasemdum stjórnar LÍN kemur fram að kærandi hafi sótt um undanþágu
frá afborgun með gjalddaga 30. júní 2014 vegna annarra sambærilegra ástæðna. Þau
fylgigögn sem kærandi hafi sent hafi verið staðgreiðsluyfirlit fyrir árin 2013
og 2014 auk staðfestingar á að kærandi væri skráður í nám skólaárið 2014-2015.
Tekjur kæranda hafi verið undir því viðmiði sem LÍN tilgreini í grein 7.5 í
úthlutunarreglum en umsókn hans hafi verið synjað þar sem ekki þótti sýnt að
aðrar sambærilegar ástæður, sbr. grein 7.5.1 ættu við í tilviki kæranda. Í
erindi kæranda til stjórnar LÍN hafi kærandi vísað til greinar 7.5.1 í
úthlutunarreglunum þar sem hann hafi ekki getað aflað tekna vegna umönnunar
tveggja barna sinna. Börnin sem fædd væru 2010 og 2011 hefðu ekki byrjað á
leikskóla fyrr en um sumarið 2014. Að mati stjórnar LÍN geti það ekki talist
óvinnufærni þegar kærandi velji sjálfur að vera heimavinnandi. Svo að skilyrði
greinarinnar séu uppfyllt þurfi raunveruleg nauðsyn að vera til staðar til þess
að lánþegi hverfi úr námi eða af vinnumarkaði til að annast börn sín. Kærandi
hafi ekki borið því við í samskiptum sínum við LÍN eða í kæru sinni til
málskotsnefndar að honum hafi ekki verið mögulegt að fá dagvistun fyrir börn sín
hjá dagforeldri eða á leikskóla fyrr en um sumarið 2014. Ennfremur komi ekkert
fram í málinu sem bendi til þess að börn kæranda hafi þurft á sérstakri umönnun
að halda er gerði það að verkum að kæranda hafi ekki verið fært að vista þau í
dagvistun svo honum væri mögulegt að sækja nám eða vinnu. Væri það niðurstaða
stjórnar að aðstæður kæranda gætu ekki fallið undir óvinnufærni vegna umönnunar
barna eins og tilgreint væri í grein 7.5.1 í úthlutunarreglunum. Ekki væri
heldur fallist á að aðstæður kæranda gætu fallið undir aðrar sambærilegar
aðstæður og hafi stjórn LÍN því synjað erindi kæranda.
Niðurstaða
Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN er sjóðsstjórn
heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu námsláns, að hluta eða að
öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara eða ef
tiltekin atvik valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá skuldara. Í ákvæðinu
segir: "Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá árlegri
endurgreiðslu skv. 1. mgr., að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar
breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður
fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla
tekna. Stjórn sjóðsins er enn fremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu
skv. 1. mgr. ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar
sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða
fjölskyldu hans."
Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er
síðar varð að lögum nr. 72/1982 um námslán og námsstyrki segir svo um undanþágu
laganna sem var samhljóða ákvæðum núgildandi laga varðandi lýsingu á þeim
atvikum er gætu gefið tilefni til undanþágu:
"Stjórn Lánasjóðs er
veitt heimild til þess að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu. Mjög ríkar
ástæður verða að vera fyrir hendi, svo sem alvarleg veikindi eða slys, til þess
að veita megi undanþágu frá hlutfallsgreiðslunni. Hins vegar er heimild til
undanþágu frá föstu greiðslunni mun rýmri, þótt ófrávíkjanlegt skilyrði sé að
tilteknar ástæður valdi "verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða
fjölskyldu hans". Undanþágu má veita að hluta eða öllu leyti, allt eftir atvikum
hverju sinni. Sé undanþága veitt frestar það einungis hlutaðeigandi greiðslu en
kemur ekki í veg fyrir að lán greiðist að fullu til baka."
Í 13. gr.
reglugerðar um LÍN segir:
"Sjóðstjórn er heimilt að veita undanþágu
frá afborgun námslána ef lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna veikinda,
þungunar eða umönnunar barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum
fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Skal hann þá leggja fyrir sjóðstjórn
upplýsingar um eignir sínar, lífeyri og annað það sem stjórnin telur máli
skipta. Stjórninni er þá heimilt að veita undanþágu að hluta eða öllu leyti
eftir atvikum. Sjóðstjórn setur nánari almennar reglur um framkvæmd þessa
heimildarákvæðis."
Í grein 7.5.1 í úthlutunarreglum LÍN 2013-2014 er
að finna samsvarandi ákvæði og í 13. gr. reglugerðarinnar um heimild stjórnar
LÍN til að veita undanþágu frá endurgreiðslu afborgunar námsláns. Þar segir að
heimilt sé að veita undanþágu ef lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna
veikinda og/eða örorku, þungunar, umönnunar barna, umönnunar maka eða aðrar
sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Tekið er
fram að ástæður þær sem valdi örðugleikunum skuli að jafnaði hafa varað í a.m.k.
fjóra mánuði fyrir gjalddaga afborgunar. Umboðsmaður Alþingis fjallaði um
skýringu 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN í áliti sínu í máli nr. 2917/2000 með
svohljóðandi hætti:
"Fyrirmæli 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, sbr.
einnig 10. gr. reglugerðar nr. 602/1997 og grein 7.4. í úthlutunarreglum um
Lánasjóð íslenskra námsmanna fyrir námsárin 1998-1999, sem við eiga í þessu
máli, verða ekki að mínu áliti skilin með öðrum hætti en svo en að umönnun
barns geti ein og sér verið aðstaða sem beinlínis leiði til þess að stjórn
Lánasjóðs íslenskra námsmanna, og eftir atvikum málskotsnefndinni, sé skylt að
gera fullnægjandi reka að því að leggja mat á fjárhagsaðstæður umsækjanda um
undanþágu frá endurgreiðslu námslána. Ekkert í orðalagi ákvæðisins að þessu
leyti eða lögskýringargögnum gefur til kynna að skilja megi orðasambandið
umönnun barns í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 með þeim hætti að það eigi
aðeins við þegar um umönnun "alvarlega veiks barns" er að ræða eins og lagt
hefur verið til grundvallar í þessu máli af hálfu stjórnar lánasjóðsins og
málskotsnefndarinnar. Slíkur skilningur felur að mínu áliti í sér óheimila
þrengingu á þeim hlutrænu atvikum sem leitt geta til þess að lánasjóðnum beri að
láta fara fram mat á tengslum slíkra atvika og fjárhagslegra aðstæðna umsækjanda
í því skyni að taka afstöðu til þess hvort rétt sé að veita umbeðna undanþágu
frá árlegri endurgreiðslu, að hluta eða að öllu leyti, vegna fjárhagsörðugleika.
Er það því niðurstaða mín að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna og
málskotsnefnd sjóðsins hafi verið óheimilt að lögum að leysa úr máli A alfarið á
þeim grundvelli að í tilviki hennar væri ekki um að ræða umönnun á alvarlega
veiku barni. Ég tel rétt að leggja á það áherslu að það samrýmist ekki
fyrirmælum 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 að afgreiða beiðni um undanþágu frá
endurgreiðslu námslána, sem byggð er á því að umönnun barns hafi valdið
verulegum fjárhagsörðugleikum, með því einu að slík umönnun geti ekki valdið
fjárhagsörðugleikum af því tagi ef ekki er um að ræða umönnun á alvarlega veiku
barni. Lagareglan er byggð á því að mat lánasjóðsins á undanþágubeiðni sé
tvíþætt. Í fyrsta lagi að kannað sé hvort einhver þau atvik eða aðstæður séu til
staðar hjá umsækjanda sem talin eru upp í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992. Ef
svo er þá ber lánasjóðnum í kjölfarið að leggja hlutlægt mat á fjárhagslega hagi
umsækjandans og taka afstöðu til þess hvort fjárhagurinn sé með þeim hætti að
rétt sé að veita undanþágu frá endurgreiðslu námslána að hluta eða að öllu
leyti."
Í úrskurði málskotsnefndar í máli nr. L-5/2001 var það
einnig niðurstaða nefndarinnar að ekki verði fallist á að ákvæði 6. mgr. 8. gr.
laganna "um umönnun barna verði skýrð svo þröngri túlkun að einungis komi til
álita að meta undanþágu beiðnir þeirra sem hafa annast um veik eða mjög ung
börn." Með hinni kærðu ákvörðun stjórnar LÍN var kæranda synjað um undanþágu þar
sem hann hefði ekki sýnt fram á að hann gæti ekki verið á vinnumarkaði vegna
umönnunar veikra barna eða barna er glímdu við fötlun. Að mati málskotsnefndar
er samkvæmt ofangreindum viðmiðum um að ræða óheimila þrengingu á ákvæðum 6.
mgr. 8. gr. laganna og því mati sem LÍN er skylt að framkvæma vegna umsóknar
kæranda. Stjórn LÍN hefur tekið fram í athugasemdum sínum vegna kærunnar að
kærandi hafi valið að vera heimavinnandi og því sé ekki raunveruleg nauðsyn til
staðar til þess að hann hverfi úr námi eða af vinnumarkaði til að annast börn
sín. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki annað ráðið en að kæranda hafi
einungis verið gefinn kostur á að leggja fram Eins og fram kemur í ofangreindu
áliti umboðsmanns Alþingis verða ákvæði 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN ekki skilin
öðruvísi en svo "en að "umönnun barns" geti ein og sér verið aðstaða sem
beinlínis leiði til þess að stjórn Lánasjóðs íslenkra námsmanna, og eftir
atvikum málskotsnefndinni, sé skylt að gera fullnægjandi reka að því að leggja
mat á fjárhagsaðstæður umsækjanda um undanþágu frá endurgreiðslu námslána."
Börn kæranda voru þriggja og fjögurra ára sumarið 2014 þegar kærandi
óskaði undanþágu vegna umönnunar þeirra meðan beðið var varanlegrar dagvistunar.
Þrátt fyrir að fallast megi á það með stjórn LÍN að umsækjendur þurfi að sýna
fram á raunverulega þörf á umönnun verður að mati málskotsnefndar og með vísan
til ofanritaðs, orðalagið umönnun barns skv. 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN ekki
skýrt svo þröngri skýringu að það taki aðeins til umönnunar barns sem þarfnast
sérstakrar umönnunar umfram önnur börn. Fallast verður á með kæranda að um
raunverulega þörf á umönnun barna hans hafi verið að ræða á tímabilinu sem um
ræðir. Með vísan til ofanritaðs er það niðurstaða málskotsnefndar að ákvörðun
stjórnar LÍN í máli kæranda hafi verið andstæð 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN. Beri
að fella hana úr gildi og leggja fyrir LÍN að taka mál kæranda til meðferðar að
nýju og kanna hvort umönnun barna hafi valdið kæranda verulegum
fjárhagsörugleikum þannig að rétt sé að veita honum undanþágu frá afborgun
námsláns. Í umsókn kæranda um undanþágu 8. ágúst 2014 er tekið fram í lið 4 að
ein ástæða umsóknar sé að hann hafi annast börn sín á fyrri helmingi ársins
2014. Í svarbréfi LÍN 21. ágúst 2014 er ekki tekin afstaða til þessa atriðis
heldur einungis vísað til þess að ekki sé heimild til að veita undanþágu frá
endurgreiðslu námslána sökum lágra tekna eingöngu. Að þessu leyti var meðferð
máls kæranda hjá LÍN ekki í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga
nr. 37/1993.
Úrskurðarorð
Ákvörðun stjórnar LÍN frá 14. janúar 2015 í máli kæranda er felld úr gildi. Lagt er fyrir stjórn LÍN að taka mál kæranda til meðferðar að nýju og kanna hvort umönnun barna hafi valdið kæranda verulegum fjárhagsörugleikum þannig að rétt sé að veita honum undanþágu frá fastri afborgun námsláns á árinu 2014.