Úrskurður

Ár 2016, miðvikudaginn 10. febrúar, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-26/2015:

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 8. september 2015 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 4. júní 2015 þar sem kæranda var synjað um undanþágu frá fastri afborgun námsláns á árinu 2015. Fer kærandi þess á leit að ákvörðun stjórnar LÍN í máli hennar verði endurskoðuð. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 9. september 2015 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi til málskotsnefndar dagsettu 17. október 2015 og var afrit þess sent kæranda til athugasemda. Kærandi sendi frekari gögn um fjárhagsmálefni sín og eiginmanns með tölvupósti þann 25. nóvember 2015. Málskotsnefnd óskaði frekari útskýringa og gagna frá kæranda með bréfi dagsettu 3. desember 2015. Umbeðin gögn og svör kæranda bárust með tölvupósti 23. desember 2015. Var svar kæranda framsent LÍN 20. janúar 2016.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi er metin öryrki með 75% örorkumat og einnig hefur hún upplýst að hún hafi átt við alvarleg veikindi að stríða á árinu 2014. Eiginmaður kæranda missti vinnuna haustið 2014. Hefur hann þegið atvinnuleysisbætur og einnig haft tímabundna vinnu í gegnum vinnumiðlun í byrjun árs 2015. Það kemur fram í erindi kæranda að þau hjónin hafi ungling á sínu framfæri. Kærandi sótti þann 20. mars 2015 um undanþágu frá fastri afborgun námsláns hjá LÍN á gjalddaga 1. mars 2015. Í tölvupósti til kæranda þann 16. apríl 2015 óskaði LÍN eftir frekari gögnum vegna umsóknarinnar með eftirfarandi hætti:

Almennt teljast þeir sem eru yfir tekjuviðmiði sjóðsins, skv. gr. 7.5.1 í úthlutunarreglum sjóðsins, ekki vera í verulegum fjárhagsörðugleikum. Þau gögn og þær upplýsingar sem sjóðurinn hefur undir höndum eru ekki taldar staðfesta verulega fjárhagsörðugleika þína vegna ofantalinna aðstæðna og því er ekki hægt að samþykkja umsókn þína á grundvelli þeirra gagna. Til þess að LÍN geti metið umsókn þína frekar verður þú að leggja fram:

1. Staðfesting frá viðskiptabanka eða öðru fjármálafyrirtæki um að önnur lán hafi verið í frystingu í a.m.k. fjóra mánuði fyrir gjalddaga [...], 2. Staðfesting á því að greiðandi hafi verið með samning um sértæka skuldaaðlögun í a.m.k. fjóra mánuði fyrir gjalddaga [...] 3. Tillaga frá frá Umboðsmanni skuldara um að þörf sé að veita undanþágu vegna verulega fjárhagsörðugleika (*greiðsluerfiðleikamat) [...]. Þegar gögn liggja fyrir getur afgreiðsla leitt til samþykktar eða synjunar eftir atvikum.

Kærandi sendi LÍN tölvupóst 21. apríl þar sem sagði m.a. "Ég sendi afrit af launaseðlum mannsins míns til að sýna fram á að tekjur í dag og undanfarna mánuði er ekki eins og skattaskýrslan sýnir." LÍN synjaði beiðni kæranda 4. maí 2015. Sagði í bréfi LÍN að beiðni kæranda væri synjað þar sem ekki hefðu borist gögn frá viðskiptabanka eða umboðsmanni skuldara sem staðfestu að um verulega fjárhagsörðugleika væri að ræða. Var kæranda bent á að hún ætti þess kost að bera málið undir stjórn LÍN. Kærandi sendi þann 20. maí 2015 gögn um tekjur sínar og maka til stjórnar LÍN og fór þess á leit að fá undanþágu frá fastri afborgun. Vísaði hún til þess að vegna atvinnuleysis eiginmanns hennar hefðu tekjur heimilisins verið stopular síðustu 8 mánuði og af þeim sökum sæi hún sér ekki fært að greiða af námsláni sínu. Stjórn LÍN synjaði umsókn kæranda með ákvörðun dagsettri 4. júní 2015. Í ákvörðun LÍN kom fram að kærandi uppfyllti skilyrði um örorku. Tekjur hennar og maka væru hins vegar yfir viðmiði LÍN. Í því tilviki sem tekjur væru yfir viðmiði ætti hún þess kost að leggja fram staðfestingu um greiðsluerfiðleikaúrræði hjá viðskiptabanka eða umboðsmanni skuldara. Fyrir lægi að kærandi væri ekki í slíku úrræði. Ekki hefðu komið fram upplýsingar sem bentu til þess að ómálefnalegt væri að leggja árstekjur kæranda og eiginmanns hennar til grundvallar við mat á fjárhagsörðugleikum. Með vísan til þessa taldi stjórn LÍN að kærandi hefði ekki sýnt fram á verulega fjárhagsörðugleika og synjaði erindi hennar.

Sjónarmið kæranda

Kærandi vísar til þess að hún uppfylli öll skilyrði þess að fá undanþágu utan þess að samanlagðar heildartekjur hennar og eiginmanns hennar séu yfir viðmiðum sem LÍN hefur sett. Í ákvörðun stjórnar LÍN komi fram að í því tilviki eigi hún þess kost að leggja fram gögn um verulega fjárhagsörðugleika með því að framvísa staðfestingu á greiðsluerfiðleikaúrræði. Kærandi vísar til þess að skilyrði um greiðsluerfiðleika tengist fjárhagsörðugleikum hennar ekki á neinn hátt. Ástæður fjárhagsörðugleika hennar séu að hún sé öryrki ásamt því að hafa eytt stærstum hluta ársins 2014 í krabbameinsmeðferð. Einnig hafi maki hennar misst vinnuna þegar fyrirtæki er hann vann hjá hafi farið í þrot í september 2014. Hann hafi síðan þá stundað íhlaupavinnu og hafi tekjur því verið óreglulegar. Þá sé framfærsla í Noregi dýr og þau tiltölulega nýflutt þangað. Erfitt sé að fá fyrirgreiðslu í formi yfirdráttarláns einkum þar sem þau hafi ekki getað sýnt fram á reglulegar tekjur. Kærandi bendir á að hún uppfylli skilyrði um verulega fjárhagsörðugleika síðustu fjóra mánuði fyrir gjalddaga. Skilyrði um meðferð hjá umboðsmanni skuldara kveður kærandi með öllu óskiljanlegt því slíkt standi aðeins til boða þeim er búi á Íslandi og þá vegna fasteignaskulda. Þetta útiloki alla aðra er hafi lent í óvæntum og skyndilegum fjárhagslegum áföllum en sem hefur samt sem áður tekist að standa í skilum með afborganir af húsnæði og húsaleigu. Þar sem þetta skilyrði útiloki þá sem búi í öðrum löndum virðist vera um að ræða mismunun á grundvelli búsetu. Kærandi bendir einnig á að húsaleiga sé oft hærri en afborgun af fasteign og ekki sé hægt að fá greiðslu hennar frestað og samkvæmt þessu sé verið að ívilna þeim er búi í eigin húsnæði umfram aðra. Í viðbótarathugasemdum sínum bendir kærandi á að samanlagðar tekjur hennar og eiginmanns nái ekki lágmarksviðmiðum um framfærslu.

Sjónarmið stjórnar LÍN

Stjórn LÍN bendir á að í 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN komi fram tvö sjálfstæð skilyrði sem lántaki þurfi að uppfylla til að fá undanþágu frá endurgreiðslu námsláns. Annars vegar að tilteknar ástæður séu fyrir hendi sem séu til þess fallnar að valda fjárhagserfiðleikum, eins og til dæmis veikindi og örorka. Hins vegar að lánþegi teljist vera í verulegum fjárhagsörðugleikum. Kærandi hafi verið með gilt örorkuskírteini á því tímabili sem um ræðir og uppfylli hún því fyrra skilyrðið sem sett er fyrir veitingu undanþágunnar. Síðara skilyrðið lúti að því hvort lántaki teljist vera í verulegum fjárhagserfiðleikum og gefi rúmt orðalag ákvæðisins nokkuð svigrúm til túlkunar. Sé því nauðsynlegt að meta hvert tilvik fyrir sig. Í framkvæmd hafi verið litið svo á að einstaklingar undir tekjuviðmiðum sem tilgreind séu í úthlutunarreglunum uppfylli sjálfkrafa skilyrðin. Þegar tekjur fari yfir viðmið eins og í tilviki kæranda sé lántaka boðið að leggja fram frekari gögn um fjárhagserfiðleika, til dæmis um greiðsluerfiðleikaúrræði hjá viðskiptabanka eða umboðsmanni skuldara. Þegar slík mál fari fyrir stjórn sé framkvæmt heildarmat sem felist m.a. í því að kanna hvort aðstæður viðkomandi séu þannig að ástæða sé til að líta framhjá tekjuviðmiðum. Í því tilviki sé litið til þess að hve miklu marki tekjur lántaka og maka hans séu yfir tekjuviðmiðinu. Tekjur kæranda hafi verið um 2,6 milljónir króna á viðmiðunarárinu en tekjur maka hennar um 6,6 milljónir króna, samanlagt rúmar 9,2 millljónir króna. Hafi tekjurnar verið töluvert yfir viðmiði í grein 8.5.1 í úthlutunarreglum sjóðsins 2015-2016 sem tekið hafi verið mið af við mat á umsóknum vegna gjalddagans 1. mars 2015. Við mat á aðstæðum kæranda hafi það verið mat stjórnar að hún hafi ekki sýnt fram á verulega fjárhagserfiðleika.

Niðurstaða

Í 6. og 7. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN er mælt fyrir um heimild sjóðsstjórnar til að veita undanþágu frá endurgreiðslu námsláns með eftirfarandi hætti:

Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu skv. 1. mgr., að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins er enn fremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu skv. 1. mgr. ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans.

Skuldari, sem sækir um undanþágu skv. 6. mgr., skal leggja sjóðstjórn til þær upplýsingar er stjórnin telur skipta máli. Umsóknin skal berast sjóðnum eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar.

Í grein 8.5.1 í úthlutunarreglum LÍN 2015-2016 er að finna útlistun á heimild stjórnar LÍN til að veita undanþágu frá endurgreiðslu afborgunar námsláns. Þar segir að heimilt sé að veita undanþágu ef lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna veikinda og/eða örorku, þungunar, umönnunar barna, umönnunar maka eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Almennt sé miðað við að ekki séu veittar undanþágur ef árstekjur lánþega séu yfir 3.330.000 krónum og árstekjur hjóna eða sambúðarfólks séu yfir 6.660.000 krónum. Þá er tekið fram að ástæður þær sem valdi örðugleikunum skuli að jafnaði hafa varað í a.m.k. fjóra mánuði fyrir gjalddaga afborgunar. Að mati stjórnar LÍN hefur kærandi ekki sýnt fram á að óvinnufærni hennar hafi valdið henni verulegum fjárhagsörðugleikum og vísar til þess að samanlagðar árstekjur hennar og eiginmanns hennar hafi numið rúmum 9,2 milljónum króna, sem sé yfir fyrrgreindri viðmiðunarfjárhæð í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2015-2016. Þá njóti hún ekki greiðsluerfiðleikaúrræða hjá viðskiptabanka eða umboðsmanni skuldara. LÍN kveður heildarmat á aðstæðum kæranda með hliðsjón af þeim gögnum sem lágu fyrir og þeim atriðum sem tiltekin voru í erindi kæranda til LÍN hafi leitt til þeirrar niðustöðu að kærandi hefði ekki sýnt fram á verulega fjárhagsörðugleika. Eins og áður er komið fram námu árstekjur kæranda og eiginmanns á árinu 2014 rúmum 9,2 milljónum króna. Þessi árslaunareglna er aðeins viðmið um að ef tekjur umsækjanda eru yfir tiltekinni fjárhæð þá verði almennt ekki litið svo á að hann eigi við verulega fjárhagsörðugleika að stríða. Þetta viðmið er ekki endanlegur mælikvarði og girðir ekki fyrir það að kærandi geti lagt fram frekari gögn sem sýni að hún eigi allt að einu við verulega fjárhagsörðugleika að stríða sökum óvinnufærni eða annarra þeirra atvika sem vísað er til í 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN. Í erindi kæranda til stjórnar LÍN kemur fram að örorka hennar og atvinnuleysi eiginmanns hennar hafi leitt til erfiðleika þeirra. Tekjur eiginmanns hennar hafi verið stopular sökum atvinnuleysis. Lagði kærandi fram gögn um bætur og tekjur sem hún og eiginmaður hennar þáðu í lok árs 2014 og byrjun árs 2015. Þá upplýsir kærandi að þau búi erlendis og því eigi ekki við um þau krafa um gögn er lúti að lánafrystingum, skuldaaðlögun eða greiðsluerfiðleikamati. Að mati málskotsnefndar gáfu þessar útskýringar kæranda og framlögð gögn hennar sjóðnum tilefni til að skoða mál hennar nánar og kalla þá eftir frekari gögnum um aðstæður hennar og fjárhagsstöðu. Í gögnum sem kærandi lagði fram að beiðni málskotsnefndar kemur fram að auk þess að glíma við örorku og atvinnuleysi eru kærandi og eiginmaður hennar afar skuldsett. Fram kemur í kærunni að kærandi og eiginmaður hennar hafa nýverið flutt til Noregs. Eiginmaður hennar var þar í vinnu en varð atvinnulaus haustið 2014 og hafði af þeim sökum í lok árs 2014 og byrjun árs 2015 afar lágar tekjur. Í skattframtali kæranda og eiginmanns hennar vegna ársins 2014 kemur fram að þau eru afar skuldsett á Íslandi. Skulduðu samtals rúmar 40 milljónir króna, þar af 13,5 milljónir í húsnæðislán, um 13 milljónir til Innheimtustofnunar sveitarfélaga og rúmar 9 milljónir í virðisaukaskatt að því er virðist vegna atvinnurekstrar. Einnig kemur fram í gögnum málsins að kærandi hefur varið tekjum sínum til að standa straum af húsnæði sem þau eiga enn á Íslandi. Af skattframtali kæranda verður ráðið að afborganir og vaxtagjöld af húsnæðislánum og vaxtagjöld af öðrum skuldum á Íslandi eru rúmar 3,5 milljónir króna. Eru þá ótaldar afborganir af öðrum skuldum á Íslandi auk framfærslu í Noregi. Verður af þessum gögnum ráðið að fjárhagsstaða kæranda og eiginmanns hennar var ekki góð þegar hann missti vinnu með þeim afleiðingum að tekjur hans lækkuðu umtalsvert. Af framlögðum gögnum kæranda verður ráðið að heildartekjur eiginmanns hennar fyrir skatt voru NOK 359.791 á árinu 2014 eða um 6.671.244 krónur. Samanlagðar tekjur þeirra voru eins og áður greinir 9.264.244 krónur. Bætur og aðstoð sem eiginmaður kæranda þáði vegna sín og hennar á tímabilinu október 2014 til loka febrúar 2015 voru samkvæmt framlögðum gögnum NOK 58.271 eða rúm ein milljón krónur. Voru meðal mánaðartekjur eiginmanns kæranda um 205.000 íslenskar krónur fyrir greiðslu skatta á þessu tímabili sem á ársgrundvelli er um 2.460.000 krónur. Tekjur kæranda voru um 216.000 krónur á mánuði á árinu 2014 en samkvæmt gögnum frá Tryggingastofnun hækkuðu mánaðartekjur kæranda í 258.000 krónur á árinu 2015. Höfðu kærandi og eiginmaður hennar því á þessu 5 mánaða tímabili að meðaltali um 438.000 krónur fyrir skatt til framfærslu heimilisins, en auk þeirra er ólögráða sonur þeirra á heimilinu. Á ársgrundvelli er það um 5,2 milljónir króna. Samkvæmt framlögðum gögnum kæranda um tekjur í mars og apríl voru mánaðartekjur þeirra á því tímabili áfram svipaðar, eða um 441.000 krónur. Fram kemur í erindi kæranda til LÍN 20. maí 2015 að tekjur fjölskyldunnar undanfarna 8 mánuði hafi verið stopular sökum atvinnuleysis eiginmanns hennar. Verður samkvæmt þessu ekki betur séð en að meðaltekjur fjölskyldunnar hafi fallið um nær 50% við það að maki kæranda varð atvinnulaus og að það ástand hafði varað í meira en 8 mánuði þegar stjórn LÍN tók ákvörðun í máli kæranda í júní 2015. Eins og áður greinir eru kærandi og maki hennar afar skuldsett. Í úrskurði málskotsnefndar í máli L-19/2001 kemur fram að miklar fjárskuldbindingar sem valda því að lántaki lendir í fjárhagsvandræðum geta ekki einar og sér verið tilefni til þess að látaki geti byggt á undanþáguheimild 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN heldur þurfa að vera fyrir hendi þær ástæður sem tilgreindar eru í umræddu ákvæði, s.s. örorka eða atvinnuleysi. Að mati nefndarinnar verður af gögnum málsins ráðið að það hafi verið atvinnuleysi eiginmanns kæranda sem varð þess valdandi að fjárhagsleg staða þeirra varð erfið en til þess tíma hafi þeim tekist að halda í horfinu þrátt fyrir miklar skuldir. Í hinum kærða úrskurði stjórnar LÍN er byggt á því að kærandi hafi ekki sýnt fram verulega fjárhagsörðugleika með því að leggja fram staðfestingu á greiðslu-erfiðleikaúrræði hjá viðskiptabanka eða umboðsmanni skuldara. Kærandi telur að kröfur um greiðsluerfiðleikaúrræði á Íslandi geti ekki átt við um hana þar sem hún hafi lögheimili í Noregi auk þess sem slík úrræði séu aðeins vegna fasteignaskulda. Ekki verður séð að stjórn LÍN hafi athugað nánar þessi rök kæranda eða kannað hvort viðeigandi sé eða hvort það myndi skipta máli að gera slíkar kröfur í hennar tilviki. Þá voru leiðbeiningar LÍN til kæranda þannig að tæmandi voru talin þau úrræði sem hún þurfti að grípa til til að geta talist vera í greiðsluerfiðleikum og var kæranda því ekki leiðbeint um að hún gæti lagt fram önnur gögn er skiptu máli, s.s. skattframtöl eða yfirlit um framfærslu. Var því meðferð máls kæranda að þessu leyti ekki í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 auk þess sem með tæmandi talningu úrræða í leiðbeiningum LÍN var afnumið svigrúm til þess að meta aðstæður kæranda eins og gert er ráð fyrir í 8. gr. laga um LÍN. Málskotsnefnd bendir á af þessu tilefni að bæði lög nr. 50/2009 um tímabundna greiðsluaðlögun fasteignaveðkrafa á húsnæði og lög nr. 101/2010 um greiðsluaðlögun einstaklinga gera kröfu um búsetu hér á landi. Heimild er til undanþágu þegar aðili sem hefur verið búsettur hér á landi er tímabundið búsettur í öðru ríki. Samkvæmt upplýsingum á heimasíðu umboðsmanns skuldara þarf umsækjandi að sýna fram á tímabundna dvöl með því að framvísa gögnum sem sýna að dvöl hans erlendis hafi fyrirfram verið markaður ákveðinn tími. Verður að fallast á það með kæranda að ekki verði séð að krafa um þessi úrræði séu möguleg í hennar tilviki. Þá stendur eftir að eina úrræði sem kærandi geti gripið til til að staðfesta fjárhagsörðugleika sé frysting fasteignalánsins. Varahugavert þykir að byggja mat á fjárhagsörðugleikum á því eingöngu að kærandi hafi ekki gripið til þessa úrræðis. Þá þykja trúverðugar skýringar kæranda um að þeim standi ekki til boða úrræði vegna skuldavanda í norskum bönkum. Í úrskurði málskotsnefndar í máli L-10/2001 kemur fram að ekki sé nægjanlegt að byggja eingöngu á upplýsingum um tekjur umsækjanda við mat á umsókn um undanþágu heldur þurfi að kanna raunverulegar fjárhagsaðstæður umsækjanda. Ekki verður séð að kröfur um úrræði hjá umboðsmanni skuldara eða viðskiptabanka eigi nauðsynlega við í tilviki kæranda og að líta megi til annarra þátta. LÍN hefur ekki sett fram neinar leiðbeiningar um hvort og þá hvaða önnur sambærileg úrræði eða gögn umsækjendur sem búsettir eru í öðrum ríkjum þurfa að sýna fram á til að þeir teljist eiga við verulega fjárhagsörðugleika að stríða. Þrátt fyrir að árstekjur kæranda og eiginmanns hennar vegna ársins 2014 hafi verið yfir þeim viðmiðum sem fram koma í úthlutunarreglum LÍN höfðu meðaltekjur þeirra lækkað niður í rúmar 5,2 milljónir á ársgrundvelli og hafði það ástand varað í meira en 8 mánuði þegar stjórn LÍN tók ákvörðun í máli kæranda. Þykja framlögð gögn sem nefndin kallaði eftir frá kæranda þannig gefa til kynna að atvinnuleysi eiginmanns kæranda hafi valdið verulegum fjárhagsörðugleikum hjá kæranda og eiginmanni hennar haustið 2014 og fram á vor 2015 í skilningi 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN. Ber því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð

Ákvörðun stjórnar LÍN frá 4. júní 2015 í máli kæranda er felld úr gildi.