Úrskurður
Ár 2016, miðvikudaginn 23. mars, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu L-29/2015:
Kæruefni
Með kæru dagsettri 2. október 2015 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 30. júní 2015 um að synja beiðni kæranda um undanþágu frá greiðslu fastrar afborgunar námsláns. Ákvörðun stjórnar LÍN var kynnt kæranda með bréfi dagsettu 3. júlí 2015. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi málskotsnefndar dagsettu 5. október 2015 og gefinn kostur á að tjá sig um hana. Athugasemdir stjórnar LÍN bárust með bréfi dagsettu 6. nóvember 2015 og var afrit þess sent kæranda og henni jafnframt veittur frestur til að koma að athugasemdum sínum. Kærandi sendi málskotsnefnd frekari athugasemdir sínar með bréfi dagsettu 7. janúar 2016. Með bréfi dagsettu 30. nóvember 2015 fór kærandi þess á leit við málskotsnefnd að meðferð málsins yrði frestað þar til Persónuvernd hefði lokið meðferð á kvörtun eiginmanns hennar vegna notkunar LÍN á persónuupplýsingum hans við ákvörðun í málinu, án þess að afla áður samþykkis hans. Með bréfi málskotsnefndar dagsettu 9. desember 2015 var þess óskað að kærandi gerði nefndinni grein fyrir þeim athugasemdum sem hún hefði fram að færa í málinu, þ.á m. um efni kæru maka hennar til Persónuverndar og áhrifum hennar á niðurstöðu málins. Að þeim athugasemdum fengnum myndi málskotsnefnd annað hvort úrskurða í málinu eða eftir atvikum fresta úrskurði, teldi hún nauðsynlegt að bíða niðurstöðu Persónuverndar. Að fengnum athugasemdum kæranda í fyrrgreindu bréfi hennar frá 7. janúar 2016 ákvað málskotsnefnd að taka málið til áframhaldandi meðferðar og úrskurðar.
Málsatvik og ágreiningsefni
Kærandi fór þess á leit við LÍN að fá undanþágu frá greiðslu
fastrar afborgunar námsláns með gjalddaga 1. mars 2015 vegna "örorku,
óvinnufærni, og lágra tekna", en árstekjur hennar námu 3.103.870 krónum árið
2014. Þar sem kærandi hefur verið metin til 75% örorku og hefur notið
örorkulífeyris hjá Tryggingastofnun ríkisins um nokkurt skeið er heimilt
samkvæmt úthlutunarreglum LÍN að veita henni undanþágu frá árlegri endurgreiðslu
námsláns, að uppfylltu skilyrði um tekjur. Í grein 8.5.1 í úthlutunarreglum LÍN
2015-2016 segir að almennt beri að miða við að ekki séu veittar undanþágur ef
árstekjur lánþega eru yfir 3.330.000 krónum og árstekjur hjóna eða sambúðarfólks
yfir 6.660.000 krónum. Tekjur kæranda voru innan tekjuviðmiðs úthlutunarreglna,
en samanlagðar voru tekjur hennar og eiginmanns 15.792.881 króna og því langt
yfir tekjuviðmiðun. LÍN fór þess á leit við kæranda að hún sýndi fram á verulega
fjárhagsörðugleika með öðrum hætti, t.d. að hún nyti úrræða vegna
greiðsluerfiðleika hjá viðskiptabanka sínum og/eða umboðsmanni skuldara. Þegar
engin slík gögn bárust frá kæranda var umsókn hennar um undanþágu synjað.
Kærandi sendi erindi til stjórnar LÍN 27. maí 2015 þar sem hún gerði
athugasemdir við afgreiðslu sjóðsins og vísaði einkum til þess að óheimilt væri
að tengja skilyrði um undanþágu við tekjur maka. Stjórn LÍN synjaði beiðni
kæranda með ákvörðun sinni 30. júní 2015 með vísan til þess að samanlagðar
tekjur kæranda og maka væru yfir áðurnefndu tekjuviðmiði og kærandi hefði ekki
lagt fram nein gögn sem bentu til þess að hún hafi átt í verulegum
fjárhagserfiðleikum fyrir gjalddagann 1. mars 2015.
Sjónarmið
kæranda.
Kærandi krefst þess að ákvörðun stjórnar LÍN verði felld úr
gildi og úrskurðað að henni beri undanþága frá endurgreiðslu til LÍN. Kærandi
vísar til þess að örorkulífeyrinn hafi verið einu tekjur hennar á árinu 2014, en
eftir skatta hafi fjárhæðin sem hún hafi haft til ráðstöfunar numið 2.549.915
krónum eða ríflega 212 þúsund krónum á mánuði. Kærandi bendir á að á vef LÍN 30.
september 2015 hafi komið fram að reglan um tekjuviðmið lánþega annars vegar og
lánþega/maka hins vegar gildi frá og með gjalddaganum 30. júní 2015 og hafi því
ekki verið í gildi þegar ákvörðun var tekin í máli hennar. Þá sé ljóst af 1. ml.
6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN að undanþága frá endurgreiðslu námsláns
snúi fyrst og fremst að stöðu og högum lánþega þ.m.t. ef hann ber ábyrgð á
framfærslu fjölskyldu. Hvergi sé fjallað um að fjárhagserfiðleikar maka séu
forsenda undanþágu og því geti fjárhagsstaða hans, hvort sem hún er slæm eða
góð, ekki verið til viðmiðunar. Kærandi bendir á að í íslenskum rétti sé við
lýði meginregla um efnahagslegt sjálfstæði hjóna og skipta skuldaábyrgð þannig
að hvort þeirra um sig ber ábyrgð á þeim skuldbindingum sem á því hvíla. Af því
leiði að hvorki sé rétt að maki greiði eða gangist í ábyrgð fyrir endurgreiðslu
námslána hins makans né sé rétt að tekjur hans komi til álita þegar framkvæmt sé
mat á hæfni til endurgreiðslu. Ákvæði um sameiginlega skuldaábyrgð hjóna verði
að eiga sér sérstaka lagastoð, eins og til dæmis er um óskipta ábyrgð hjóna á
greiðslu skatta í 116. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Þar sem afborganir
námsláns séu ekki skattar eða bætur eigi sjónamið um tengingu við tekjur maka
ekki við þegar metið er hvort tilefni sé til að veita undanþágu frá þeim. Reglur
LÍN um að tengja undanþágu afborgana námslána við tekjur maka eigi sér ekki
nauðsynlega stoð í lögum og séu því ólögmætar. Kærandi telur reglur LÍN í
andstöðu við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þar sem viðmið lánsjóðsins um
undanþágur frá greiðslu afborgana séu verulega íþyngjandi fyrir maka lánþega þar
sem afborganirnar séu þá í raun greiddar af honum því að það séu tekjur hans sem
myndi grundvöll greiðsluhæfis. Þá telur kærandi það koma skýrt fram í ákvæðum
laga um ábyrgðarmenn að það séu eingöngu lánþegar og þeirra greiðslugeta sem sé
viðmið greiðslugetu. Maki kæranda sé ekki ábyrðarmaður að námslánum hennar og
þess vegna verði ekki gengið að eignum hans lendi þau í vanskilum. Því sé
fráleitt að tengja tekjur makans við endurgreiðslu námslána hennar. Að endingu
bendir kærandi á að LÍN hafi ekki leitað eftir heimild maka hennar til að sækja
upplýsingar um tekjur hans þegar beiðni hennar um undanþágu frá endurgreiðslu
var afgreidd og synjað. Hvorki í lögum um persónuvernd og meðferð
persónuupplýsinga nr. 77/2000 né öðrum lögum sé að finna heimild fyrir LÍN til
að afla upplýsinga um tekjur eiginmanns lánþega án samþykkis hans, en auk þess
hafi LÍN virt að vettugi skyldu sína samkvæmt 21. gr. persónuupplýsingalaganna
til að upplýsa eiginmanninn um öflun upplýsinganna. Kærandi sendi málskotsnefnd
aðfinnslur sínar við athugasemdir LÍN vegna kærunnar. Þar ítrekar kærandi
sjónarmið um að LÍN hafi brotið gegn lögum um persónuvernd með því að sækja
upplýsingar um tekjur makans. Kærandi áréttar að tekjur hennar árið 2014 hafi
verið undir þeirri viðmiðum sem LÍN hefur sett sem skilyrði undanþágu frá
endurgreiðslu. Þá hafnar kærandi því að ákvæði 2. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993
um gagnkvæma framfærsluskyldu eigi við í málinu. Loks hafnar kærandi þeirri
röksemd LÍN að tekjur maka hafi ekki áhrif á almenna innheimtu afborgana
námslána þar sem það séu eingöngu tekjur kæranda sem myndi grundvöll að
afborguninni. Það sé ljóst að það séu tekjur maka kæranda sem leggja
grundvöllinn að því að kærandi teljist ekki í verulegum fjárhagserfiðleikum
þrátt fyrir að hafa aðeins 217.407 krónur til framfærslu á mánuði.
Sjónarmið stjórnar LÍN.
Í athugasemdum stjórnar LÍN vegna
kærunnar er vísað til 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN nr. 21/1992, en þar segi að
stjórn sjóðsins sé heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu ef
skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d vegna veikinda
eða slyss, sem skerða ráðstöfunarfé hans eða möguleika til að afla tekna. Síðan
segi að stjórninni sé enn fremur heimilt að veita undanþágu ef nám, atvinuleysi,
óvinnufærni vegna veikina og/eða örorku, þungunar eða umönnunar barns, eða aðrar
sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða
fjölskyldu hans. Í greinar 8.5.1 í úthlutunarreglum LÍN fyrir 2015-2016 sé
lagaákvæðið nánar útfært, en þar segi meðal annars að miðað sé við að þær
aðstæður sem valda fjárhagsörðugleikum hafi varað í að minnsta kosti fjóra
mánuði fyrir gjaldadaga endurgreiðslu og að almennt ekki veitt undanþága ef
árstekjur lánþega séu yfir 3.330.000 krónum eða árstekjur hjóna eða
sambúðarfólks séu yfir 6.660.000 krónum. Stjórn LÍN fellst á að þar sem kærandi
hafi notið örorkulífeyris í meira en fjóra mánuði fyrir gjalddaga afborgunar
hafi hún uppfyllt annað af tveimur skilyrðum þess að fá undanþágu. Samanlagðar
tekjur hennar og maka hafi hins vegar verið 15.792.881 krónur og því yfir
tekjuviðmiði LÍN. Það viðmið girði ekki fyrir að kærandi geti sýnt fram á
verulega fjárhagsörðugleika með öðrum hætti, t.d. að hún njóti úrræða vegna
greiðsluerfileika hjá viðskiptabanka sínum og/eða umboðsmanni skuldara. Engin
slík gögn hafi borist frá kæranda. Stjórn LÍN bendir á að undanþága frá
endurgreiðslu sé ívilnandi aðgerð sem einungis skuli veita í
undantekningartilvikum þegar ákveðnar aðstæður valda verulegum
fjárhagsörðugleikum hjá lánþega og fjölskyldu hans. Það sé bæði rökrétt og
málefnalegt við mat á fjárhagslegum aðstæðum samkvæmt 2. ml. 6. mgr. 8. gr. laga
um LÍN að líta til heildartekna heimilisins, enda hafi hjón gagnkvæma
framfærsluskyldu samkvæmt 2. gr. hjúskaparlaga og ennfremur sé eðlilegt að miða
við að aðili í hjúskap eða sambúð þurfi minna sér til framfærslu en sá sem býr
einn. Í athugasemdum stjórnar LÍN kemur fram að tekjur maka myndi hvorki
grundvöll að sjálfri endurgreiðslunni né hafi þær áhrif á almenna innheimtu
afborgunarinnar, líkt og kærandi haldi fram. Grundvöllur tekjutengdrar árlegrar
endurgreiðslu byggi ávallt á tekjustofni lánþegans sjálfs, samkvæmt 8. gr. laga
um LÍN, sbr. grein 8.4 í úthlutunarreglum sjóðsins námsárið 2015-2016. Einungis
sé litið til tekna maka við mat á því hvort greiðandi sé í svo verulegum
fjárhagsörðugleikum að hann uppfylli skilyrði sjóðsins til undanþágu frá
endurgreiðslu. Vegna athugasemda kæranda um að LÍN hafi brotið gegn lögum um
persónuvernd með því að fá ekki heimild til að sækja upplýsingar um tekjur
eiginmanns hennar bendir stjórn LÍN á að ekki mögulegt fyrir sjóðinn að afgreiða
umsókn um undanþágu frá umsækjanda, sem er í hjúskap eða skráði sambúð, nema
tekjur makans á viðmiðunarárinu liggi fyrir. Ef LÍN kallaði ekki eftir þessum
upplýsingum beint frá skattayfirvöldum væri nauðsynlegt að krefja umsækjandann
sjálfan um þær við afgreiðslu umsóknarinnar. Það sé bæði rökrétt og eðlilegt að
mati stjórnar LÍN að standa að málum með þessum hætti til að auðvelda
umsóknarferlið, bæði fyrir umsækjandann og LÍN. Kveðst stjórn LÍN ekki fá séð að
vinnsla upplýsinganna með þessum hætti sé svo íþyngjandi fyrir umsækjandann og
maka hans að ólögmætt sé að afla þeirra með þessum hætti. Að mati stjórnar LÍN
er ákvörðunin í máli kæranda í samræmi við lög og reglur sem um sjóðinn gilda og
einnig í samræmi við sambærilegar ákvarðanir stjórnar LÍN og málskotsnefndar.
Fer stjórn LÍN fram á að málskotsnefnd staðfesti úrskurðinn í máli kæranda.
Niðurstaða
Til úrlausnar í þessu máli er synjun stjórnar LÍN um að veita
kæranda undanþágu frá greiðslu fastrar afborgunar námsláns sem var á gjalddaga
1. mars 2015. Í 6. og 7. mgr. 8. gr. laga um LÍN segir:
Stjórn
sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu skv. 1. mgr.,
að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum
skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til
muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins er enn
fremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu skv. 1. mgr. ef nám,
atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður
valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Skuldari,
sem sækir um undanþágu skv. 6. mgr. skal leggja sjóðstjórn til þær upplýsingar
sem stjórnin telur skipta máli. Umsóknin skal berast sjóðnum eigi síðar en 60
dögum eftir gjalddaga afborgunar.
Í úthlutunarreglunum LÍN fyrir
námsárið 2015-2016 og samþykktar voru af stjórn LÍN 13. febrúar 2015 segir
eftirfarandi um veitingu undanþágu vegna verulegra fjárhagsörðugleika:
8.5.1 Undanþága vegna verulegra fjárhagsörðugleika Sjóðsstjórn er
heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu að hluta eða öllu leyti ef
lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna veikinda og/eða örorku, þungunar
eða umönnunar barna, umönnunar maka eða aðrar sambærilegar ástæður valda
verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Almennt er miðað við að ekki séu
veittar undanþágur ef árstekjur lánþega eru yfir 3.330.000 kr. og árstekjur
hjóna/sambúðarfólks eru yfir 6.660.000 kr. vegna tekna ársins á undan. Með
lánshæfu námi er átt við að lánþegi sé í lánshæfu námi og að hann sýni fram á
lágmarksnámsframvindu. Óvinnufær vegna örorku telst sá sem hefur rétt til
örorkulífeyris skv. skilgreiningu Tryggingastofnunar. Að jafnaði er miðað við að
ástæður þær sem valda örðugleikunum hafi varað í a.m.k. fjóra mánuði fyrir
gjalddaga afborgunar.
Kærandi bendir á að á heimasíðu LÍN þar sem
fjallað er um undanþágu frá afborgunum komi fram að framangreind tekjuvið gildi
frá og með 30. júní 2015 og hafi því ekki verið í gildi þegar LÍN hafnaði beiðni
hennar um undanþágu. Í úthlutunarreglum LÍN fyrir námsárið 2014-2015 er
sambærilegt ákvæði við grein 8.5.1 að finna í grein 7.5.1, að öðru leyti en því
að árstekjur til viðmiðunar við mat á undanþágu eru örlítið lægri, eða 3.300.000
krónur fyrir lánþega, en 6.600.000 krónur fyrir hjón og sambúðarfólk. Þau
árstekjuviðmið sem LÍN notar í máli kæranda eru henni örlítið hagfelldari en
viðmið námsársins 2014-2015 og verður því að telja heimilt að beita þeim í máli
kæranda. Fyrir liggur í málinu að kærandi er með örorkumat frá Tryggingastofnun
ríkisins síðan 1. mars 2014 og ártekjur hennar eru undir viðmiðunarfjárhæð sem
gildir um einstaklinga samkvæmt grein 8.5.1. Kærandi telur að þar sem hjón beri
ekki sameiginlega ábyrgð á skuldum þurfi að koma til sérstök lagaheimild ef
tekjur maka hennar eigi að koma til álita við mat á því hvort ástæða sé til þess
að veita henni undanþágu frá endurgreiðslu vegna fjárhagsörðugleika.
Málskotsnefnd bendir á að árleg endurgreiðsla lána ákvarðist í tvennu lagi
samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga um LÍN. Fyrri greiðsla ársins er föst greiðsla óháð
tekjum, en fjárhæð seinni greiðslunnar reiknast sem hlutfall af tekjum lánþegans
og frá henni er fyrri greiðslan síðan dregin. Hvort sem aðilar eru í hjónabandi
eða sambúð ber hvor aðili um sig ábyrgð á skuldum sínum. Þannig er litið á
kæranda sem sjálfstæðan einstakling við endurgreiðslu þar sem ekki er tekið
tillit til tekna maka hans við útreikning afborgunar. Með tekjuviðmiðun
afborgana er einnig tekið tillit til lágra tekna án tillits til þess hvort
greiðandi eigi í verulegum fjárhagsörðugleikum. Kæranda ber að standa skil á
greiðslu afborgana námsláns nema sérstakar undanþágur eigi við, en samkvæmt 6.
mgr. 8. gr. laga um LÍN þarf kærandi að sýna fram á að örorka hennar hafi valdið
henni verulegum fjárhagsörðugleikum. Það er að mati málskotsnefndar málefnalegt
að líta til heildartekna hjóna við afgreiðslu á beiðni um undanþágu frá
endurgreiðslu námsláns. Á hjónum hvílir gagnkvæm framfærsluskylda samkvæmt 2.
gr. hjúskaparlaga og einnig verður að telja að aðili í hjúskap eða sambúð hafi
minni kostnað af framfærslu en sá sem býr einn. Ákvæði greinar 8.5.1 um að
árstekjur hjóna eða sambúðarfólks megi ekki fara yfir 6.660.000 krónur vegna
ársins á undan er aðeins almennt viðmið um að þegar tekjur kæranda og eiginmanns
hennar eru yfir tiltekinni fjárhæð sé ekki hægt að líta svo á að kærandi eigi
við verulega fjárhagsörðugleika að stríða. Þetta viðmið girðir hins vegar ekki
fyrir að kærandi geti lagt fram frekari gögn sem sýna að hún eigi allt að einu í
verulegum fjárhagsörðugleikum sökum óvinnufærni sinnar. Hið umþrætta ákvæði
greinar 8.5.1 er því ekki efnisákvæði sem er íþyngjandi á þann hátt að það komi
endanlega í veg fyrir rétt umsækjenda til að fá undanþágu frá afborgun. Með
vísan til þessa telur málskotsnefnd að tekjuviðmið í úthlutunarreglum LÍN fyrir
undanþágu frá endurgreiðslu eigi sér fullnægjandi stoð í lögum og reglugerð sem
um sjóðinn gilda. Samkvæmt 7. mgr. 8. gr. skal skuldari sem sækir um undanþágu
leggja fyrir stjórn sjóðsins "þær upplýsingar er stjórnin telur skipta
máli." Að mati málskotsnefndar hefur stjórn LÍN samkvæmt þessu víðtækar
heimildir til að leggja fyrir umsækjendur um undanþágur að leggja fram gögn um
fjárhagsaðstæður sínar sem skipta máli að mati stjórnarinnar, m.a. um tekjur
maka. Leggi umsækjendur ekki fram nauðsynleg gögn er stjórn sjóðsins rétt að
synja um undanþágu. Ofangreint ákvæði segir þó ekki til um hvort stjórn LÍN sé
heimilt að kalla eftir gögnum beint frá skattyfirvöldum um tekjur maka
umsækjenda án samþykkis viðkomandi maka. Kærandi telur að upplýsingaöflun LÍN án
samþykkis eiginmanns hennar hafi falið í sér brot á lögum um persónuvernd og
meðferð persónuupplýsinga og af þeirri ástæðu beri að fella ákvörðun stjórnar
LÍN úr gildi. Upplýst er í málinu að eiginmaður kæranda hefur beint sérstakri
kvörtun til Persónuverndar út af framansögðu. Málskotsnefnd bendir á að þótt
fallist væri á það með kæranda að LÍN hafi verið óheimilt samkvæmt
persónuupplýsingalögunum að afla upplýsinga um tekjur maka kæranda, án samþykkis
hans, þá kynni það að varða viðurlögum samkvæmt þeim lögum. Þó slíkar reglur um
persónupplýsingar hafi verið brotnar varðar það almennt ekki ógildingu
ákvörðunar þar sem reglur persónuupplýsingalaganna teljast ekki til svonefndra
öryggisreglna, en það eru reglur sem m.a. kveða á skyldu stjórnvalds til að afla
réttra og nægjanlegra upplýsinga um mál til að stuðla að réttri niðurstöðu. Í
flokk öryggisreglna falla m.a. reglan um andmælarétt aðila í 13. gr. og
rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga. Brot á þeim reglum getur valdið því
að ekki er lagður nægjanlega vandaður grunnur að ákvarðanatöku í stjórnsýslumáli
og getur af þeim sökum verið tilefni til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar. Ekki
verður séð að brot á ákvæðum persónupplýsingalaga af því tagi sem vísað er til í
kæru í máli þessu sé til þess fallið að valda slíkum annmörkum á meðferð máls
kærenda að varði ógildingu. Ákvörðun stjórnar LÍN um að synja beiðni kæranda
verður samkvæmt framansögðu ekki ógilt af þeirri ástæðu einni að LÍN hafi brotið
reglur persónuupplýsingalaganna við meðferð málsins. Eins og áður er fram komið
voru tekjur kæranda 3.103.870 krónur á árinu 2014, en samanlagðar árstekjur
kæranda og eiginmanns hennar námu 15.792.881 krónu, en tekjuviðmið LÍN er eins
og áður greinir 6.660.000 krónur fyrir hjón eða sambúðaraðila. Kærandi hefur
ekki lagt fram frekari gögn um fjárhagsaðstæður sínar og fellst málskotsnefnd
því á það mat stjórnar LÍN að kærandi hafi ekki sýnt fram á að hún hafi átt í
verulegum fjárhagsörðugleikum fyrir gjalddagann 1. mars 2015. Það er því
niðurstaða málskotsnefndar að staðfesta beri niðurstöðu stjórnar LÍN í máli
kæranda frá 30. júní 2015.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun frá 30. júní 2015 í máli kæranda er staðfest.