Úrskurður

Ár 2016, miðvikudaginn 23. mars, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu L-29/2015:

Kæruefni

Með kæru dagsettri 2. október 2015 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 30. júní 2015 um að synja beiðni kæranda um undanþágu frá greiðslu fastrar afborgunar námsláns. Ákvörðun stjórnar LÍN var kynnt kæranda með bréfi dagsettu 3. júlí 2015. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi málskotsnefndar dagsettu 5. október 2015 og gefinn kostur á að tjá sig um hana. Athugasemdir stjórnar LÍN bárust með bréfi dagsettu 6. nóvember 2015 og var afrit þess sent kæranda og henni jafnframt veittur frestur til að koma að athugasemdum sínum. Kærandi sendi málskotsnefnd frekari athugasemdir sínar með bréfi dagsettu 7. janúar 2016. Með bréfi dagsettu 30. nóvember 2015 fór kærandi þess á leit við málskotsnefnd að meðferð málsins yrði frestað þar til Persónuvernd hefði lokið meðferð á kvörtun eiginmanns hennar vegna notkunar LÍN á persónuupplýsingum hans við ákvörðun í málinu, án þess að afla áður samþykkis hans. Með bréfi málskotsnefndar dagsettu 9. desember 2015 var þess óskað að kærandi gerði nefndinni grein fyrir þeim athugasemdum sem hún hefði fram að færa í málinu, þ.á m. um efni kæru maka hennar til Persónuverndar og áhrifum hennar á niðurstöðu málins. Að þeim athugasemdum fengnum myndi málskotsnefnd annað hvort úrskurða í málinu eða eftir atvikum fresta úrskurði, teldi hún nauðsynlegt að bíða niðurstöðu Persónuverndar. Að fengnum athugasemdum kæranda í fyrrgreindu bréfi hennar frá 7. janúar 2016 ákvað málskotsnefnd að taka málið til áframhaldandi meðferðar og úrskurðar.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi fór þess á leit við LÍN að fá undanþágu frá greiðslu fastrar afborgunar námsláns með gjalddaga 1. mars 2015 vegna "örorku, óvinnufærni, og lágra tekna", en árstekjur hennar námu 3.103.870 krónum árið 2014. Þar sem kærandi hefur verið metin til 75% örorku og hefur notið örorkulífeyris hjá Tryggingastofnun ríkisins um nokkurt skeið er heimilt samkvæmt úthlutunarreglum LÍN að veita henni undanþágu frá árlegri endurgreiðslu námsláns, að uppfylltu skilyrði um tekjur. Í grein 8.5.1 í úthlutunarreglum LÍN 2015-2016 segir að almennt beri að miða við að ekki séu veittar undanþágur ef árstekjur lánþega eru yfir 3.330.000 krónum og árstekjur hjóna eða sambúðarfólks yfir 6.660.000 krónum. Tekjur kæranda voru innan tekjuviðmiðs úthlutunarreglna, en samanlagðar voru tekjur hennar og eiginmanns 15.792.881 króna og því langt yfir tekjuviðmiðun. LÍN fór þess á leit við kæranda að hún sýndi fram á verulega fjárhagsörðugleika með öðrum hætti, t.d. að hún nyti úrræða vegna greiðsluerfiðleika hjá viðskiptabanka sínum og/eða umboðsmanni skuldara. Þegar engin slík gögn bárust frá kæranda var umsókn hennar um undanþágu synjað. Kærandi sendi erindi til stjórnar LÍN 27. maí 2015 þar sem hún gerði athugasemdir við afgreiðslu sjóðsins og vísaði einkum til þess að óheimilt væri að tengja skilyrði um undanþágu við tekjur maka. Stjórn LÍN synjaði beiðni kæranda með ákvörðun sinni 30. júní 2015 með vísan til þess að samanlagðar tekjur kæranda og maka væru yfir áðurnefndu tekjuviðmiði og kærandi hefði ekki lagt fram nein gögn sem bentu til þess að hún hafi átt í verulegum fjárhagserfiðleikum fyrir gjalddagann 1. mars 2015.

Sjónarmið kæranda.

Kærandi krefst þess að ákvörðun stjórnar LÍN verði felld úr gildi og úrskurðað að henni beri undanþága frá endurgreiðslu til LÍN. Kærandi vísar til þess að örorkulífeyrinn hafi verið einu tekjur hennar á árinu 2014, en eftir skatta hafi fjárhæðin sem hún hafi haft til ráðstöfunar numið 2.549.915 krónum eða ríflega 212 þúsund krónum á mánuði. Kærandi bendir á að á vef LÍN 30. september 2015 hafi komið fram að reglan um tekjuviðmið lánþega annars vegar og lánþega/maka hins vegar gildi frá og með gjalddaganum 30. júní 2015 og hafi því ekki verið í gildi þegar ákvörðun var tekin í máli hennar. Þá sé ljóst af 1. ml. 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN að undanþága frá endurgreiðslu námsláns snúi fyrst og fremst að stöðu og högum lánþega þ.m.t. ef hann ber ábyrgð á framfærslu fjölskyldu. Hvergi sé fjallað um að fjárhagserfiðleikar maka séu forsenda undanþágu og því geti fjárhagsstaða hans, hvort sem hún er slæm eða góð, ekki verið til viðmiðunar. Kærandi bendir á að í íslenskum rétti sé við lýði meginregla um efnahagslegt sjálfstæði hjóna og skipta skuldaábyrgð þannig að hvort þeirra um sig ber ábyrgð á þeim skuldbindingum sem á því hvíla. Af því leiði að hvorki sé rétt að maki greiði eða gangist í ábyrgð fyrir endurgreiðslu námslána hins makans né sé rétt að tekjur hans komi til álita þegar framkvæmt sé mat á hæfni til endurgreiðslu. Ákvæði um sameiginlega skuldaábyrgð hjóna verði að eiga sér sérstaka lagastoð, eins og til dæmis er um óskipta ábyrgð hjóna á greiðslu skatta í 116. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Þar sem afborganir námsláns séu ekki skattar eða bætur eigi sjónamið um tengingu við tekjur maka ekki við þegar metið er hvort tilefni sé til að veita undanþágu frá þeim. Reglur LÍN um að tengja undanþágu afborgana námslána við tekjur maka eigi sér ekki nauðsynlega stoð í lögum og séu því ólögmætar. Kærandi telur reglur LÍN í andstöðu við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þar sem viðmið lánsjóðsins um undanþágur frá greiðslu afborgana séu verulega íþyngjandi fyrir maka lánþega þar sem afborganirnar séu þá í raun greiddar af honum því að það séu tekjur hans sem myndi grundvöll greiðsluhæfis. Þá telur kærandi það koma skýrt fram í ákvæðum laga um ábyrgðarmenn að það séu eingöngu lánþegar og þeirra greiðslugeta sem sé viðmið greiðslugetu. Maki kæranda sé ekki ábyrðarmaður að námslánum hennar og þess vegna verði ekki gengið að eignum hans lendi þau í vanskilum. Því sé fráleitt að tengja tekjur makans við endurgreiðslu námslána hennar. Að endingu bendir kærandi á að LÍN hafi ekki leitað eftir heimild maka hennar til að sækja upplýsingar um tekjur hans þegar beiðni hennar um undanþágu frá endurgreiðslu var afgreidd og synjað. Hvorki í lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000 né öðrum lögum sé að finna heimild fyrir LÍN til að afla upplýsinga um tekjur eiginmanns lánþega án samþykkis hans, en auk þess hafi LÍN virt að vettugi skyldu sína samkvæmt 21. gr. persónuupplýsingalaganna til að upplýsa eiginmanninn um öflun upplýsinganna. Kærandi sendi málskotsnefnd aðfinnslur sínar við athugasemdir LÍN vegna kærunnar. Þar ítrekar kærandi sjónarmið um að LÍN hafi brotið gegn lögum um persónuvernd með því að sækja upplýsingar um tekjur makans. Kærandi áréttar að tekjur hennar árið 2014 hafi verið undir þeirri viðmiðum sem LÍN hefur sett sem skilyrði undanþágu frá endurgreiðslu. Þá hafnar kærandi því að ákvæði 2. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 um gagnkvæma framfærsluskyldu eigi við í málinu. Loks hafnar kærandi þeirri röksemd LÍN að tekjur maka hafi ekki áhrif á almenna innheimtu afborgana námslána þar sem það séu eingöngu tekjur kæranda sem myndi grundvöll að afborguninni. Það sé ljóst að það séu tekjur maka kæranda sem leggja grundvöllinn að því að kærandi teljist ekki í verulegum fjárhagserfiðleikum þrátt fyrir að hafa aðeins 217.407 krónur til framfærslu á mánuði.

Sjónarmið stjórnar LÍN.

Í athugasemdum stjórnar LÍN vegna kærunnar er vísað til 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN nr. 21/1992, en þar segi að stjórn sjóðsins sé heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d vegna veikinda eða slyss, sem skerða ráðstöfunarfé hans eða möguleika til að afla tekna. Síðan segi að stjórninni sé enn fremur heimilt að veita undanþágu ef nám, atvinuleysi, óvinnufærni vegna veikina og/eða örorku, þungunar eða umönnunar barns, eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Í greinar 8.5.1 í úthlutunarreglum LÍN fyrir 2015-2016 sé lagaákvæðið nánar útfært, en þar segi meðal annars að miðað sé við að þær aðstæður sem valda fjárhagsörðugleikum hafi varað í að minnsta kosti fjóra mánuði fyrir gjaldadaga endurgreiðslu og að almennt ekki veitt undanþága ef árstekjur lánþega séu yfir 3.330.000 krónum eða árstekjur hjóna eða sambúðarfólks séu yfir 6.660.000 krónum. Stjórn LÍN fellst á að þar sem kærandi hafi notið örorkulífeyris í meira en fjóra mánuði fyrir gjalddaga afborgunar hafi hún uppfyllt annað af tveimur skilyrðum þess að fá undanþágu. Samanlagðar tekjur hennar og maka hafi hins vegar verið 15.792.881 krónur og því yfir tekjuviðmiði LÍN. Það viðmið girði ekki fyrir að kærandi geti sýnt fram á verulega fjárhagsörðugleika með öðrum hætti, t.d. að hún njóti úrræða vegna greiðsluerfileika hjá viðskiptabanka sínum og/eða umboðsmanni skuldara. Engin slík gögn hafi borist frá kæranda. Stjórn LÍN bendir á að undanþága frá endurgreiðslu sé ívilnandi aðgerð sem einungis skuli veita í undantekningartilvikum þegar ákveðnar aðstæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega og fjölskyldu hans. Það sé bæði rökrétt og málefnalegt við mat á fjárhagslegum aðstæðum samkvæmt 2. ml. 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN að líta til heildartekna heimilisins, enda hafi hjón gagnkvæma framfærsluskyldu samkvæmt 2. gr. hjúskaparlaga og ennfremur sé eðlilegt að miða við að aðili í hjúskap eða sambúð þurfi minna sér til framfærslu en sá sem býr einn. Í athugasemdum stjórnar LÍN kemur fram að tekjur maka myndi hvorki grundvöll að sjálfri endurgreiðslunni né hafi þær áhrif á almenna innheimtu afborgunarinnar, líkt og kærandi haldi fram. Grundvöllur tekjutengdrar árlegrar endurgreiðslu byggi ávallt á tekjustofni lánþegans sjálfs, samkvæmt 8. gr. laga um LÍN, sbr. grein 8.4 í úthlutunarreglum sjóðsins námsárið 2015-2016. Einungis sé litið til tekna maka við mat á því hvort greiðandi sé í svo verulegum fjárhagsörðugleikum að hann uppfylli skilyrði sjóðsins til undanþágu frá endurgreiðslu. Vegna athugasemda kæranda um að LÍN hafi brotið gegn lögum um persónuvernd með því að fá ekki heimild til að sækja upplýsingar um tekjur eiginmanns hennar bendir stjórn LÍN á að ekki mögulegt fyrir sjóðinn að afgreiða umsókn um undanþágu frá umsækjanda, sem er í hjúskap eða skráði sambúð, nema tekjur makans á viðmiðunarárinu liggi fyrir. Ef LÍN kallaði ekki eftir þessum upplýsingum beint frá skattayfirvöldum væri nauðsynlegt að krefja umsækjandann sjálfan um þær við afgreiðslu umsóknarinnar. Það sé bæði rökrétt og eðlilegt að mati stjórnar LÍN að standa að málum með þessum hætti til að auðvelda umsóknarferlið, bæði fyrir umsækjandann og LÍN. Kveðst stjórn LÍN ekki fá séð að vinnsla upplýsinganna með þessum hætti sé svo íþyngjandi fyrir umsækjandann og maka hans að ólögmætt sé að afla þeirra með þessum hætti. Að mati stjórnar LÍN er ákvörðunin í máli kæranda í samræmi við lög og reglur sem um sjóðinn gilda og einnig í samræmi við sambærilegar ákvarðanir stjórnar LÍN og málskotsnefndar. Fer stjórn LÍN fram á að málskotsnefnd staðfesti úrskurðinn í máli kæranda.

Niðurstaða

Til úrlausnar í þessu máli er synjun stjórnar LÍN um að veita kæranda undanþágu frá greiðslu fastrar afborgunar námsláns sem var á gjalddaga 1. mars 2015. Í 6. og 7. mgr. 8. gr. laga um LÍN segir:

Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu skv. 1. mgr., að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins er enn fremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu skv. 1. mgr. ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Skuldari, sem sækir um undanþágu skv. 6. mgr. skal leggja sjóðstjórn til þær upplýsingar sem stjórnin telur skipta máli. Umsóknin skal berast sjóðnum eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar.

Í úthlutunarreglunum LÍN fyrir námsárið 2015-2016 og samþykktar voru af stjórn LÍN 13. febrúar 2015 segir eftirfarandi um veitingu undanþágu vegna verulegra fjárhagsörðugleika:

8.5.1 Undanþága vegna verulegra fjárhagsörðugleika Sjóðsstjórn er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu að hluta eða öllu leyti ef lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna veikinda og/eða örorku, þungunar eða umönnunar barna, umönnunar maka eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Almennt er miðað við að ekki séu veittar undanþágur ef árstekjur lánþega eru yfir 3.330.000 kr. og árstekjur hjóna/sambúðarfólks eru yfir 6.660.000 kr. vegna tekna ársins á undan. Með lánshæfu námi er átt við að lánþegi sé í lánshæfu námi og að hann sýni fram á lágmarksnámsframvindu. Óvinnufær vegna örorku telst sá sem hefur rétt til örorkulífeyris skv. skilgreiningu Tryggingastofnunar. Að jafnaði er miðað við að ástæður þær sem valda örðugleikunum hafi varað í a.m.k. fjóra mánuði fyrir gjalddaga afborgunar.

Kærandi bendir á að á heimasíðu LÍN þar sem fjallað er um undanþágu frá afborgunum komi fram að framangreind tekjuvið gildi frá og með 30. júní 2015 og hafi því ekki verið í gildi þegar LÍN hafnaði beiðni hennar um undanþágu. Í úthlutunarreglum LÍN fyrir námsárið 2014-2015 er sambærilegt ákvæði við grein 8.5.1 að finna í grein 7.5.1, að öðru leyti en því að árstekjur til viðmiðunar við mat á undanþágu eru örlítið lægri, eða 3.300.000 krónur fyrir lánþega, en 6.600.000 krónur fyrir hjón og sambúðarfólk. Þau árstekjuviðmið sem LÍN notar í máli kæranda eru henni örlítið hagfelldari en viðmið námsársins 2014-2015 og verður því að telja heimilt að beita þeim í máli kæranda. Fyrir liggur í málinu að kærandi er með örorkumat frá Tryggingastofnun ríkisins síðan 1. mars 2014 og ártekjur hennar eru undir viðmiðunarfjárhæð sem gildir um einstaklinga samkvæmt grein 8.5.1. Kærandi telur að þar sem hjón beri ekki sameiginlega ábyrgð á skuldum þurfi að koma til sérstök lagaheimild ef tekjur maka hennar eigi að koma til álita við mat á því hvort ástæða sé til þess að veita henni undanþágu frá endurgreiðslu vegna fjárhagsörðugleika. Málskotsnefnd bendir á að árleg endurgreiðsla lána ákvarðist í tvennu lagi samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga um LÍN. Fyrri greiðsla ársins er föst greiðsla óháð tekjum, en fjárhæð seinni greiðslunnar reiknast sem hlutfall af tekjum lánþegans og frá henni er fyrri greiðslan síðan dregin. Hvort sem aðilar eru í hjónabandi eða sambúð ber hvor aðili um sig ábyrgð á skuldum sínum. Þannig er litið á kæranda sem sjálfstæðan einstakling við endurgreiðslu þar sem ekki er tekið tillit til tekna maka hans við útreikning afborgunar. Með tekjuviðmiðun afborgana er einnig tekið tillit til lágra tekna án tillits til þess hvort greiðandi eigi í verulegum fjárhagsörðugleikum. Kæranda ber að standa skil á greiðslu afborgana námsláns nema sérstakar undanþágur eigi við, en samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN þarf kærandi að sýna fram á að örorka hennar hafi valdið henni verulegum fjárhagsörðugleikum. Það er að mati málskotsnefndar málefnalegt að líta til heildartekna hjóna við afgreiðslu á beiðni um undanþágu frá endurgreiðslu námsláns. Á hjónum hvílir gagnkvæm framfærsluskylda samkvæmt 2. gr. hjúskaparlaga og einnig verður að telja að aðili í hjúskap eða sambúð hafi minni kostnað af framfærslu en sá sem býr einn. Ákvæði greinar 8.5.1 um að árstekjur hjóna eða sambúðarfólks megi ekki fara yfir 6.660.000 krónur vegna ársins á undan er aðeins almennt viðmið um að þegar tekjur kæranda og eiginmanns hennar eru yfir tiltekinni fjárhæð sé ekki hægt að líta svo á að kærandi eigi við verulega fjárhagsörðugleika að stríða. Þetta viðmið girðir hins vegar ekki fyrir að kærandi geti lagt fram frekari gögn sem sýna að hún eigi allt að einu í verulegum fjárhagsörðugleikum sökum óvinnufærni sinnar. Hið umþrætta ákvæði greinar 8.5.1 er því ekki efnisákvæði sem er íþyngjandi á þann hátt að það komi endanlega í veg fyrir rétt umsækjenda til að fá undanþágu frá afborgun. Með vísan til þessa telur málskotsnefnd að tekjuviðmið í úthlutunarreglum LÍN fyrir undanþágu frá endurgreiðslu eigi sér fullnægjandi stoð í lögum og reglugerð sem um sjóðinn gilda. Samkvæmt 7. mgr. 8. gr. skal skuldari sem sækir um undanþágu leggja fyrir stjórn sjóðsins "þær upplýsingar er stjórnin telur skipta máli." Að mati málskotsnefndar hefur stjórn LÍN samkvæmt þessu víðtækar heimildir til að leggja fyrir umsækjendur um undanþágur að leggja fram gögn um fjárhagsaðstæður sínar sem skipta máli að mati stjórnarinnar, m.a. um tekjur maka. Leggi umsækjendur ekki fram nauðsynleg gögn er stjórn sjóðsins rétt að synja um undanþágu. Ofangreint ákvæði segir þó ekki til um hvort stjórn LÍN sé heimilt að kalla eftir gögnum beint frá skattyfirvöldum um tekjur maka umsækjenda án samþykkis viðkomandi maka. Kærandi telur að upplýsingaöflun LÍN án samþykkis eiginmanns hennar hafi falið í sér brot á lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og af þeirri ástæðu beri að fella ákvörðun stjórnar LÍN úr gildi. Upplýst er í málinu að eiginmaður kæranda hefur beint sérstakri kvörtun til Persónuverndar út af framansögðu. Málskotsnefnd bendir á að þótt fallist væri á það með kæranda að LÍN hafi verið óheimilt samkvæmt persónuupplýsingalögunum að afla upplýsinga um tekjur maka kæranda, án samþykkis hans, þá kynni það að varða viðurlögum samkvæmt þeim lögum. Þó slíkar reglur um persónupplýsingar hafi verið brotnar varðar það almennt ekki ógildingu ákvörðunar þar sem reglur persónuupplýsingalaganna teljast ekki til svonefndra öryggisreglna, en það eru reglur sem m.a. kveða á skyldu stjórnvalds til að afla réttra og nægjanlegra upplýsinga um mál til að stuðla að réttri niðurstöðu. Í flokk öryggisreglna falla m.a. reglan um andmælarétt aðila í 13. gr. og rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga. Brot á þeim reglum getur valdið því að ekki er lagður nægjanlega vandaður grunnur að ákvarðanatöku í stjórnsýslumáli og getur af þeim sökum verið tilefni til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar. Ekki verður séð að brot á ákvæðum persónupplýsingalaga af því tagi sem vísað er til í kæru í máli þessu sé til þess fallið að valda slíkum annmörkum á meðferð máls kærenda að varði ógildingu. Ákvörðun stjórnar LÍN um að synja beiðni kæranda verður samkvæmt framansögðu ekki ógilt af þeirri ástæðu einni að LÍN hafi brotið reglur persónuupplýsingalaganna við meðferð málsins. Eins og áður er fram komið voru tekjur kæranda 3.103.870 krónur á árinu 2014, en samanlagðar árstekjur kæranda og eiginmanns hennar námu 15.792.881 krónu, en tekjuviðmið LÍN er eins og áður greinir 6.660.000 krónur fyrir hjón eða sambúðaraðila. Kærandi hefur ekki lagt fram frekari gögn um fjárhagsaðstæður sínar og fellst málskotsnefnd því á það mat stjórnar LÍN að kærandi hafi ekki sýnt fram á að hún hafi átt í verulegum fjárhagsörðugleikum fyrir gjalddagann 1. mars 2015. Það er því niðurstaða málskotsnefndar að staðfesta beri niðurstöðu stjórnar LÍN í máli kæranda frá 30. júní 2015.

Úrskurðarorð

Hin kærða ákvörðun frá 30. júní 2015 í máli kæranda er staðfest.