Úrskurður
Ár 2016, miðvikudaginn 21. september 2016 kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu L-3/2016.
Kæruefni
Með kæru sem barst málskotsnefnd þann 12. febrúar 2016 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 9. nóvember 2015 þar sem hafnað var beiðni kæranda um endurútreikning á tekjutengdum afborgunum námsláns áranna 2007, 2008 og 2009. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 15. febrúar 2016 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 31. mars 2016 og var afrit þess sent kæranda og henni jafnframt gefinn frestur til að koma að athugasemdum sínum. Kærandi sendi málskostsnefnd athugasemdir sínar 20. maí 2016. Þær voru framsendar LÍN samdægurs og með bréfi dagsettu 1. júní 2016 sendi LÍN málskotsnefnd viðbótarathugasemdir vegna kærunnar. Málskotsnefnd óskaði eftir viðbótarupplýsingum frá stjórn LÍN með bréfi dagsettu 30. ágúst 2016. Svar stjórnar barst með bréfi dagsettu 9. september 2016 og var það sent kæranda til athugasemda. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi dagsetti 14. september 2016.
Málsatvik og ágreiningsefni
Kærandi stundaði nám árin 2003 og 2004 og þáði námslán hjá LÍN.
Frá árinu 2007 lenti kærandi í vanskilum með afborganir og enduðu lánin í
löginnheimtu hjá lögmannsstofu sem LÍN skiptir við. Þann 19. mars 2015 gerði
kærandi upp vanskilin hjá lögmönnum LÍN með vanskilaskuldabréfi. Þann 10. júlí
2015 sendi kærandi LÍN beiðni um endurútreikning á tekjutengdum afborgunum
áranna 2007, 2008 og 2009, sem hún hafði gert upp með vanskilaskuldabréfinu
tæpum fjórum mánuðum áður. Kærandi hafði ekki sinnt framtalsskyldu áranna 2007,
2008 og 2009 og álagning opinberra gjalda hennar því byggst á áætlun
Ríkisskattstjóra (RSK) um gjaldstofna. Þann 11. maí 2015 skilaði kærandi
skattframtölum vegna áranna 2007 og 2008 og þann 7. júlí 2015 kvað RSK upp
úrskurð um að leggja framtölin til grundvallar nýrri álagningu opinberra gjalda
2007 og 2008. Stofn til tekjuskatts og úrsvars sem hafði verið áætlaður
5.750.000 kr. árið 2007 lækkaði í 4.280.416 kr. og vegna ársins 2008 lækkaði
stofninn úr því að vera áætlaður 6.670.000 kr. í 2.201.255 kr. Kærandi hefur
ekki lagt fram upplýsingar um breytingar á gjöldum ársins 2009. Með tölvubréfi
til LÍN þann 10. júlí 2015 upplýsti kærandi að hún hefði fengið leiðréttingu á
álagningu vegna áranna 2007 og 2008 og að leiðrétting fyrir árið 2009 væri í
vinnslu. Fór hún fram á að tekjutengdar afborganir áranna yrðu leiðréttar í
samræmi við úrskurð RSK. Með hinni kærðu ákvörðun var beiðni hennar hafnað af
stjórn LÍN með vísan til þess að erindi hennar hefði borist löngu eftir að
frestur til að sækja um endurútreikning rann út.
Sjónarmið
kæranda.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun stjórnar LÍN frá
9. nóvember 2015 um synjun á endurútreikningi tekjutengdra afborgana áranna
2007, 2008 og 2009 verði breytt og að LÍN verði gert að reikna afborganirnar út
að nýju. Til vara krefst kærandi þess að ákvörðun stjórnar LÍN verði felld úr
gildi og að LÍN verði gert að taka nýja ákvörðun. Í báðum tilvikum krefst
kærandi þess að "ógilt verði sú ákvörðun LÍN að taka við skuldabréfi, útgefnu af
kæranda 19. mars 2015, vegna vanskila kæranda og að LÍN verði gert að taka nýja
ákvörðun um skuldastöðu og uppgjör kæranda". Kærandi kveðst vera öryrki og hafa
glímt við veikindi frá árunum 2003-2004. Vegna veikindanna hafi hún verið ófær
um að skila skattframtölum fyrir tekjuárin 2006-2008. Tekjutengdar afborganir
hennar af námslánum árin 2007-2009 hafi því ekki byggst á raunverulegum tekjum
heldur áætlunum. Þannig hafi LÍN lagt til grundvallar að tekjur hennar 2006 hafi
numið 5.750.000 kr. þegar þær í raun voru 3.424.333 kr. Áætlun LÍN fyrir árið
2007 hafi miðað við að tekjur kæranda væru 6.670.0000 kr., en í raun hafi þær
verið 1.616.980 kr. Loks hafi LÍN gengið út frá að árið 2008 hafi tekjur kæranda
verið 7.705.000, en í reynd hafi þær aðeins numið 822.945 kr. LÍN hafi því byggt
fjárhæðir tekjutengdra afborgana á röngum forsendum. Þannig hafi LÍN miðað við
að tekjur kæranda árin 2006-2008 hafi numið alls 20.125.000 kr. þegar þær
raunverulega námu samtals 5.866.258 kr. (sic). LÍN hafi því gert ráð fyrir að
tekjur kæranda væru ríflega þrefalt hærri en þær voru í raun. Kærandi byggir á
því að LÍN og lögmannsstofa sem annaðist innheimtu fyrir LÍN hafi vanrækt að
leiðbeina henni um rétt til endurútreiknings. Gögn málsins beri með sér að
aðilinn sem annaðist innheimtuna hafi vitað allt frá árinu 2007 að kærandi
hygðist skila inn leiðréttum tekjuupplýsingum. Þrátt fyrir það hafi um áramótin
2014/2015 verið gert samkomulag við kæranda þar sem vanskilin voru gerð upp með
því að kærandi gaf út skuldabréf til 5 ára. Kærandi byggir á því að tilgangur 8.
gr. laga um LÍN nr. 21/1992, þar sem fjallað er um árlega endurgreiðslu
námslána, sé að tryggja að afborganir taki mið af raunverulegum tekjum. Aðeins
eigi að áætla tekjur í algerum undantekningartilvikum og komi í ljós að tekjur
hafi verið ofáætlaðar beri að leiðrétt það. Að öðrum kosti væri LÍN ekki að
framkvæma lögin í samræmi við tilgang þeirra. Í samræmi við tilgang laganna eigi
kærandi að geta sótt um endurútreikning tekjutengds gjalddaga hafi hann byggst á
röngum forsendum. Frestur til þess sé 60 dagar samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laganna
um LÍN. Telur kærandi að tilgangur laganna vegi mun þyngra en 60 daga
fresturinn. Ákvæði 1. mgr. 11. gr. sé ekki afdráttarlaust um það að eftir
frestinn falli mikilvægur réttur kæranda niður með óafturkræfum hætti. Væri
ákvæðinu ætlað að fara gegn meginreglu laganna um rétt til endurútreiknings
þyrfti það að vera mun skýrara. Kærandi leggur áherslu á að krafa LÍN byggi á
röngum forsendum um staðreyndir þar sem hún byggi á tekjuáætlun sem hafi verið
langt umfram raunverulegar tekjur. Ef miðað sé við réttar upplýsingar um tekjur
hefðu afborganir kæranda verið miklu mun lægri. LÍN hefði borið að meðhöndla mál
kæranda með þeim hætti að hún hafi ofgreitt afborganir af láni. Samkvæmt
meginreglum kröfuréttar eigi lántaki við slíkar aðstæður rétt á endurgreiðslu
frá lánveitanda. Hér eigi við svipað sjónarmið og gildi um rétt til
endurgreiðslu í kjölfar útreiknings ólögmæts gengisláns, sem fjölmargir dómar
hafi gengið um á undanförnum árum. LÍN hafi ekki borið því við að ómögulegt sé
að endurútreikna hinar tekjutengdu afborganir kæranda eða af því hljótist
vandkvæði eða óhagræði fyrir sjóðinn. Það sé því forkastanlegt af hálfu LÍN að
neita kæranda um endurútreikning vegna þess að frestur til þess sé útrunninn.
Kærandi telur að verði 1. mgr. 11. gr. laga um LÍN túlkuð með þeim hætti að
réttur til endurútreiknings falli niður að liðnum 60 daga frestinum fari það
gegn eignarréttarvernd og jafnræðisreglu íslensks réttar þar sem henni væri þá
gert að greiða mun hærri afborgun en skylt væri samkvæmt lögunum. Í því samhengi
beri einnig að beita meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem munurinn á
áætluðum tekjum og raunverulegum sé gríðarlegur, eða eins og áður greinir
rúmlega 340%. LÍN byggi á þeirri röngu forsendu að kærandi hafi verið yfir
meðaltekjum, með um 560.000 kr. í meðaltekjur, þegar tekjur hennar í raun voru
undir lágmarkslaunum á tímabilinu, eða tæpar 163.0000 kr. að meðaltali á mánuði.
Kærandi kveður ástæðu þess að hún hafi ekki skilað inn framtalsgögnum í tæka tíð
hafa verið þá að hún hafi glímt við veikindi í rúmlega 10 ár. LÍN hafi borið að
taka tillit til aðstæðna hennar enda megi ráða að 6. mgr. 8. gr. laganna um
sjóðinn að tilgangur þeirra sé m.a. að koma til mót við veikindi lántaka og
önnur atvik sem máli geta skipt. Kærandi áréttar að um LÍN gildi stjórnsýslulög
og aðrar meginreglur stjórnsýsluréttar. Sömu reglur gildi um lögmannsstofu sem
innheimti fyrir LÍN. Lántakendur missi ekki rétt við það að LÍN framselji
einkafyrirtæki vald til þess að taka ákvarðanir. LÍN og eftir atvikum
innheimtufyrirtækið hafi alvarlega brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr.
stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og leiðbeiningarskyldu 7. gr. laganna og leiði það
til ógildingar ákvörðunarinnar. Þær tekjuáætlanir sem LÍN miði við séu
órökstuddar, langt úr hófi og í engum tengslum við raunverulegar tekjur öll árin
sem um ræðir. Áætlun LÍN fyrir árið 2008 sé með ólíkindum eða 836% yfir
framtalstekjum kæranda. LÍN beri að sýna fram á að áætlanir hafi verið
forsvaranlegar og byggðar á fullnægjandi gögnum. Þá liggi ekkert fyrir um að
kæranda hafi verið leiðbeint um rétt sinn að fá endurútreikning, en sú skylda
hafi bæði hvílt á LÍN og innheimtufyrirtækinu. Gögn málsins beri með sér að
starfsmaður innheimtufyrirtækis hafi vitað að kærandi hygðist afla frekari
upplýsinga um tekjur og því borið að líta svo á að fram væri komin beiðni um
endurútreikning, sbr. leiðbeiningarreglu 7. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt hafi
verið skylt að rannsaka málsatvik með hliðsjón af endurútreikningi og eftir
atvikum leiðbeina kæranda um fresti. Þegar upplýstist að tekjuupplýsingar voru
rangar hafi LÍN borið að rannsaka málið betur þar sem stjórnvaldi sé skylt
samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að byggja ákvörðun á réttum upplýsingum. Því
verði LÍN að bera hallann af öllum sönnunarskorti í málinu. Kærandi segir að hjá
LÍN sé við lýði venjubundin stjórnsýsluframkvæmd þess efnis að endurútreikningur
sé framkvæmdur í samræmi við ný gögn þegar lántaki gangi frá heildaruppgjöri á
vanskilum. Sú venja sé bindandi réttarregla sem hvorki verði breytt né beitt í
andstöðu við hagsmuni kæranda. Sú ákvörðun LÍN að beita ekki hinni venjubundnu
framkvæmd í tilviki kæranda þar sem hún hafi verið búin að greiða afborganirnar
með skuldabréfi eigi sér enga lagastoð, sé ómálefnaleg og feli í sér mismunun
gagnvart lántakendum og brjóti því gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.
Í afstöðu LÍN felist að með uppgjöri í formi "vanskilaskuldabréfs" hafi
lántakendur fyrirgert rétti gagnvart stjórnvaldinu sem þeir annars hefðu átt.
LÍN sé óheimilt að gera slíka íþyngjandi samninga án skýrrar lagaheimildar. Auk
þess feli þessi vinnuregla LÍN í sér brot gegn meginreglu stjórnsýslumréttar um
skyldubundið mat og rannsókn mála. LÍN sé óheimilt að setja almenna reglu um það
hvenær litið sé til nýrra upplýsinga og hvenær tilteknar ákvarðanir séu teknar.
Kærandi sendi málskotsnefnd sérstakar athugasemdir sínar vegna greinargerðar LÍN
í málinu. Þar kemur fram hjá kæranda að LÍN fjalli ekki um hluta málsástæðna
hennar og lagasjónarmiða og því verði að líta svo á að LÍN mótmæli þeim ekki
vegna málsforræðisreglu. Ljóst sé að LÍN byggi fyrst og fremst á því að 60 daga
frestur 1. mgr. 10. gr. laga um LÍN sé fortakslaus, en með því sé horft framhjá
öðrum lagasjónarmiðum, sem ekki fái staðist. LÍN vísi til þess að helst komi til
álita undantekningar frá frestum þegar um sé að ræða óviðráðanlega atvik eða
mistök LÍN. Kærandi telur að hvorutveggja eigi við í málinu. Veikindi kæranda
hafi valdið því að hún skilaði ekki skattframtölum á réttum tíma og jafnframt sé
augljóst að kæranda var ómögulegt að leggja fram beiðni sína við LÍN um
endurútreikning fyrr en að fengnum ákvörðunum RSK. Þá séu mistök LÍN a.m.k. að
hluta til ástæða þess hvernig komið sé fyrir málinu. Starfsmönnum
innheimtufyrirtækis LÍN hafi borið að leiðbeina kæranda um besta rétt sinn, en
þeim hafi verið kunnugt um að kærandi beið leiðréttingar. Hafi starfsmenn
innheimtufyrirtækisins fullvissað kæranda um að hún tapaði engum rétti þegar hún
gekk frá uppgjöri vanskilanna með skuldbréfinu. Kærandi hafnar því að
málefnalegur munur sé á máli hennar og öðrum málum þar sem LÍN hefur heimilað
endurútreikning eftir að frestur til þess hefur verið liðinn. Um það beri LÍN
sönnunarbyrðina. Þá gagnrýnir kærandi þau sjónarmið sem LÍN færir fram varðandi
skyldu sína til leiðbeininga. Þá geti það engu skipt um réttarstöðu kæranda þó
að hún hafi greitt inn á kröfu LÍN áður en hún gaf út skuldabréfið eða að hún
skyldi ekki gera fyrirvara þegar gengið var frá skuldabréfinu. Hafi hún átt að
haga málinum sínum með öðrum hætti hefði LÍN borið að upplýsa hana um það.
Sjónarmið stjórnar LÍN
Fram kemur hjá LÍN að lán kæranda
hafi verið í vanskilum frá árinu 2007 og þau komin í innheimtu hjá
lögmannsstofu. Þar sem kærandi hafi ekki sinnt framtalsskyldu hafi tekjutengdar
afborganir hennar árin 2007, 2008 og 2009 verið reiknaðar á grundvelli áætlaðs
skattstofns í samræmi við 3. mgr. 10. gr. laga um LÍN og grein 8.4 í
úthlutunarreglum sjóðsins árin 2007-2009. Þann 19. mars 2015 hafi kærandi án
nokkurra fyrirvara gert upp vanskilin hjá lögmannsstofunni með skuldabréfi. Þann
10. júlí 2015 hafi hún sent LÍN beiðni um endurútreikning tekjutengdra afborgana
vegna áranna 2007, 2008 og 2009 vegna nýrra upplýsinga um tekjur. Með erindi
kæranda hafi borist úrskurður RSK, dags. 7. júlí 2015, um nýja álagningu vegna
áranna 2007 og 2008. Samkvæmt honum hafi skattframtöl vegna áranna 2007 og 2008
borist RSK þann 11. maí 2015. LÍN hafi þá óskað eftir frekari gögnum frá kæranda
þar sem engar upplýsingar höfðu borist vegna ársins 2009. Með bréfi til LÍN
dagsettu 25. september 2015 ítrekaði kærandi beiðni til LÍN um að málið færi
fyrir stjórn sjóðsins og með erindinu fylgdu óstaðfest skattframtöl áranna 2007,
2008 og 2009. Þegar málið var lagt fyrir stjórn LÍN í nóvember 2015 hafi ekki
legið fyrir úrskurður skattayfirvalda vegna ársins 2009 (vegna tekna ársins
2008) og hafi sjóðnum ekki borist niðurstaða vegna þess árs. Stjórn LÍN bendir á
að í 3. mgr. 10. gr. laga um LÍN komi fram að sé lánþega áætlaður skattstofn
beri að miða við hann. Þar sem kæranda hafi verið áætlaður skattstofn af
skattayfirvöldum þau ár sem um ræðir hafi útreikningur afborgana miðast við það.
Í grein 8.4 í úthlutunarreglum sjóðsins, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga um LÍN komi
skýrt fram að frestur til að sækja um endurútreikning sé 60 dagar eftir
gjalddaga útborgunar. Stjórn LÍN vísar til þess að í úrskurðum málskotsnefndar
hafi komið fram að það sé mikilvægt að festa ríki um þá fresti sem lántökum séu
settir og að almennt beri að vísa frá erindum sem berist of seint nema í
undantekningartilvikum, s.s. þegar tekst að sanna að um sé að ræða óviðráðanleg
tilvik eða mistök hjá LÍN. Til umsóknar um endurútreikning séu ekki gerðar
neinar formkröfur heldur nægi að beiðni sé send með tölvupósti. Í þeim tilvikum
þegar lántaki hefur ekki skilað upplýsingum um tekjur með umsókn um
endurútreikning beri honum að senda þær eins fljótt og unnt er og eigi síðar en
tveimur mánuðum eftir umsóknarfrest, sbr. grein 5.1.3 í úthlutunarreglum LÍN.
Stjórn LÍN bendir á að óumdeilt sé að umsókn kæranda barst ekki inn tilskilins
frests, en fresturinn sé skýr samkvæmt lögunum og gildi um alla greiðendur
námslána. Þá liggi fyrir að staðfestar upplýsingar um tekjur kæranda gjaldaárin
2007 og 2008, vegna tekna áranna á undan, hafi ekki borist fyrr en á síðari
hluta árs 2015 eða rúmum sjö árum eftir að afborganirnar voru reiknaðar og eftir
að þær höfðu verið greiddar. Staðfestar tekjuupplýsingar vegna ársins 2008 hafi
eins og fyrr segir aldrei borist. Um meðferð og framkvæmd á máli kæranda kemur
fram hjá LÍN að skýrt sé kveðið á það í lögum og reglum sjóðsins hvernig
tekjutengd afborgun lántaka sé reiknuð út. Lán kæranda hafi verið í vanskilum
frá fyrsta gjalddaga þess 1. mars 2007. Kærandi hafi greitt hluta af vanskilum
sínum með reglubundnum millifærslum til lögmanna sjóðsins, sem ráðstafað var inn
á myndaða gjalddaga. Þannig hafi kærandi m.a. greitt gjalddagann 1. september
2007 með 11 millifærslum á tímabilinu 1. september 2011 til 5. febrúar 2013.
Hafi sá gjalddagi verið fullgreiddur þann 5. febrúar 2013. Inn á gjalddagann 1.
september 2008 hafi kærandi fyrst greitt þann 1. desember 2014 og var búin að
greiða fjórar greiðslur inn á hann þegar hún greiddi hann upp að fullu með
skuldabréfi útgefnu 19. mars 2015. Með skuldabréfinu greiddi hún ennfremur upp
afborgun á gjalddaga 1. september 2009 og önnur vanskil til greiðsludags. Hafi
kærandi enga fyrirvara gert við þessar greiðslur. Stjórn LÍN telur sig almennt
ekki hafa heimild til að víkja frá skýrum ákvæðum laga og reglna sjóðsins um
fresti. Hún hafi þó í algjörum undantekningartilvikum heimilað endurútreikning
vegna eldri gjalddaga þrátt fyrir að umsókn hafi ekki borist innan tilskilins
frests. Í öllum þeim tilvikum hafi verið gerð krafa um að það væri liður í
heildaruppgjöri allra vanskila viðkomandi lántaka sem væri í innheimtu hjá
lögmönnum, sbr. grein 8.7 í úthlutunarreglum LÍN námsárið 2015-2016. Stjórn LÍN
hafnar því að í þessum málum, sem séu örfá, hafi myndast venjubundin
stjórnsýsluframkvæmd eins og haldið sé fram af kæranda. Mál kæranda sé hvorki
sambærilegt við mál þar sem endurútreikningur hefur verið heimilaður né hafi mál
kæranda verið unnið með öðrum hætti en sambærileg mál sem komið hafi inn á borð
stjórnar sjóðsins. Stjórn LÍN kveður það hafa verið skoðað hvort það gæti hafa
verið hluti af leiðbeiningarskyldu LÍN sem stjórnvalds að benda kæranda á
möguleika þess að óska endurútreiknings. Starfsmaður lögmannsstofunnar sem sá um
mál kæranda hafi upplýst að almennt væri slíkt jafnan upplýst þótt hann gæti
ekki fullyrt um einstök máli. Starfsmaðurinn myndi að kærandi hafi ítrekað
minnst á það að skila leiðréttum upplýsingum frá skattinum en þær aldrei borist.
Hvað starfsmanninum og kæranda fór á milli um áramótin 2014/2015 þegar kærandi
óskaði eftir að gera upp þau vanskil sem voru í innheimtu hjá sjóðnum yrði
ekkert fullyrt, en telja verði líklegt að kæranda hafi verið leiðbeint. Í málinu
liggi því fyrir að kærandi hafi áður ámálgað að skila nýjum tekjuupplýsingum
vegna vanskila sinna, en aldrei sinnt því og haldið áfram að greiða af láni sínu
athugasemdalaust. Einnig liggi fyrir að kærandi hafi haft vitneskju um að
gjalddagar af láni hennar væru miðaðir við áætlaðan tekjustofn. Með hliðsjón
hafi þessi hafi það verið skoðun stjórnar LÍN að leiðbeiningarskyldu hafi ekki
verið ábótavant hvorki við uppgjör á gjalddaga 1. september 2017 í byrjun árs
2013 né hinna tveggja gjalddaganna í byrjun árs 2015. Stjórn LÍN leggur áherslu
á að lögum um sjóðinn og úthlutunarreglur hans séu skýrar um að það sé á ábyrgð
og frumkvæði greiðanda að óska endurútreiknings á afborgunum sem tengjast
tekjum. Umsókn kæranda um endurútreikning hafi borist eftir lögbundinn frest og
upplýsingar um raunverulegar tekjur lágu ekki fyrir hjá LÍN fyrr en mörgum árum
eftir lögbundinn frest og eftir að kærandi greiddi umrædda gjalddaga. Mikilvægt
sé að festa ríki um þá fresti sem lántökum séu gefnir og hafi niðurstaða
stjórnar LÍN verið í samræmi við lög og reglur og einnig í samræmi við
sambærilegar ákvarðanir stjórnar LÍN og málskotnefndar. Í viðbótarathugasemdum
sem stjórn LÍN sendi málskotsnefnd er hafnað því sjónarmiði kæranda að sjóðurinn
teljist vegna málsforræðisreglu hafa samþykkt ákveðnar málsástæður hennar með
því að andmæla þeim ekki sérstaklega. Um sé að ræða stjórnsýslumál og það fylgi
ekki sömum málsmeðferðarreglum og gildi um einkamál. Stjórn LÍN ítrekar í
viðbótarathugasemdum sínum að almennt séu engar undanþágur veittar frá skýrum
reglum sem um sjóðinn gilda. Í algjörum undantekningartilvikum hafi stjórnin
fallist á að víkja frá frestum ef um hafi verið að ræða óviðráðanleg atvik eða
mistök LÍN. Stjórn LÍN telur að hvorugt þessara atvika eigi við í máli kæranda.
Fyrir liggi að kærandi hafi verið í vanskilum við sjóðinn frá 2007, eða í um
átta ár, áður en hún gerði þau endanlega upp. Á þessu tímabili hafi hún
reglulega sagst ætla að óska leiðréttingar RSK á gjaldstofnum, en ekkert gert í
því og haldið áfram að greiða inn á vanskil á láni sínu hjá innheimtulögmönnum
LÍN. Bendir stjórn LÍN á að beiðni kæranda um nýja álagningu gjaldaárin 2007 og
2008 hafi verið móttekin af RSK þann 11. maí 2015 eða tæpum tveimur mánuðum
eftir að hún gerði upp skuld sína með útgáfu skuldabréfs. Því fái sú staðhæfing
kæranda ekki staðist að innheimtufyrirtækið hafi vitað af því að kærandi hafi
beðið leiðréttingar RSK. Stjórn LÍN segir að þrátt fyrir þær skýru reglur sem
gildi um fresti sé það skylda hennar hverju sinni að meta málið einnig út frá
hagsmunum sjóðsins sem kröfuhafa. Játa verði sjóðnum svigrúm til að meta hvert
mál með hliðsjón af því hvort útreikningur í því leiði til þess að endurheimtur
séu í heild líklegri. Við það mat sé horft til sjónarmiða um jafnræði og samræmi
í málum, en einnig sé litið til þess hvort hlutaðeigandi endurútreikningur sé
liður í heildaruppgjöri vanskila við sjóðinn. Þá sé horft til þess hvort um
sérstakar aðstæður hafi verið að ræða sem hafi valdið því að upplýsingar bárust
ekki fyrr, t.d. í þeim málum sem ábyrgðarmenn koma að uppgjöri vanskila. Þessi
sjónarmið hafi ekki átt við um mál kæranda að mati stjórnar LÍN.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til leiðréttingar og
lækkunar á greiðslum sem hún innti af hendi vegna tekjutengdra afborgana af
námsláni árin 2007, 2008 og 2009. Afborganirnar höfðu verið reiknaðar út miðað við
áætlaðan skattstofn þar sem kærandi hafði ekki skilað skattframtölum.
Afborganirnar höfðu lent í vanskilum og hafði kærandi greitt inn á þau um nokkra
ára skeið, uns hún greiddi vanskilin upp með svokölluðu vanskilaskuldabréfi þann
19. mars 2015. Í athugasemdum kæranda til málskotsnefndar kemur fram að þar sem
LÍN í greinargerð sinni til nefndarinnar fjalli aðeins um hluta málsástæðna
hennar og lagasjónarmiða verði út frá málsforræðisreglu að líta svo að sjóðurinn
mótmæli ekki öðrum málsástæðum sem hún byggir á. Málskotsnefnd bendir á að við
rekstur stjórnsýslumáls gildir ekki málsforræðisregla einkamálaréttarfars. Við
ákvörðun í málinu er málskotsnefnd því ekki bundin af þeim málsástæðum,
röksemdum og andmælum sem aðilar setja fram. Í 8. gr. laga um LÍN 21/1992 segir
að árleg endurgreiðsla námsláns ákvarðist í tvennu lagi, annars vegar sé um að
ræða fasta greiðslu óháða tekjum lánþega, en hins vegar viðbótargreiðslu sem sé
háð tekjum fyrra árs. Tekjutengda afborgunin (seinni ársgreiðsla) er í öllum
tilvikum með gjalddaga 1. september ár hvert, sbr. 10. gr. reglugerðar um LÍN
nr. 478/2011 og áður 8. gr. reglugerðar nr. 602/1997. Samhljóða ákvæði hefur
verið í úthlutunarreglum LÍN, nú grein 8.4 í úthlutunarreglum 2015-2016. Í 3.
mgr. 8. gr. laganna um LÍN segir að viðbótargreiðslan miðist við ákveðinn
hundraðshluta af tekjustofni ársins á undan endurgreiðsluári, sbr. 10. gr.
laganna. Hundraðshluti þessi er 3,75% við afborganir af skuldabréfi sjóðsins.
Frá viðbótargreiðslunni dregst svo fastagreiðslan. Í 3. mgr. ákvæðisins segir að
sé lánþega áætlaður skattstofn skuli miða við hann. Í 1. mgr. 11. gr. laganna
segir síðan:
Lánþegi á rétt á endurútreikningi árlegrar
viðbótargreiðslu sé hún byggð á áætluðum tekjum. Hann skal þá sækja um
endurútreikninginn eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar og leggja
fyrir stjórn sjóðsins bestu fáanlegar upplýsingar um tekjurnar.
Í
úthlutunarreglum LÍN 2014-2015 grein 7.1 segir að endurgreiðslur námslána taki
"mið af ákvæðum hvers skuldabréfs og þeim lögum sem í gildi voru
þegar lánin voru tekin. Að öðru leyti gilda samþykktar úthlutunarreglur hverju
sinni. Fylgiskjöl vegna umsókna eiga að berast sjóðnum eigi síðar en tveimur
mánuðum eftir að umsóknarfrestur rennur út."
Í grein 7.4 er síðan
fjallað um umsókn um endurútreikning með eftirfarandi hætti:
Lánþegi
á rétt á endurútreikningi árlegrar viðbótargreiðslu sé hún byggð á áætluðum
tekjum. Hann skal þá sækja um endurútreikninginn eigi síðar en 60 dögum eftir
gjalddaga afborgunar. Endurútreikningur fer síðan fram þegar sjóðnum hafa borist
bestu fáanlegar upplýsingar um tekjur greiðanda. Þegar staðfestar upplýsingar um
tekjurnar liggja fyrir skulu þær senda sjóðnum og endurútreikningur skoðaður til
samræmis. Hafi tekjustofn verið of hátt áætlaður skal lánþega endurgreidd
ofgreidd fjárhæð með almennum vöxtum óverðtryggðra bankalána.
Skattyfirvöld áætluðu tekjur kæranda framtalsárin 2007, 2008 og 2009 þar
sem hún hafði ekki sinnt framtalsskyldu. Þann 11. maí 2015 móttók RSK
skattframtöl kæranda vegna gjaldaáranna 2007 og 2008 og með úrskurði dagsettum
7. júlí 2015 féllst RSK á að leggja framtölin til grundvallar álagningu
opinberra gjalda. Fram kemur í úrskurðinum að í desember 2008 hafi RSK borist
framtöl kæranda vegna umræddra ára, en þau ekki þótt tæk til álagningar og verið
hafnað. Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hefur skilað skattframtali 2009
og segir í fyrrgreindum úrskurði RSK að það fái sérstakt málsnúmer og sjálfstæða
afgreiðslu. Engar frekari upplýsingar eru í málinu um afgreiðslu RSK á
gjaldaárinu 2009. Upplýsingar um raunverulegar tekjur kærenda lágu ekki fyrir
hjá LÍN þegar tekjutengdar afborganir áranna 2007, 2008 og 2009 voru reiknaðar
út á haustdögum áranna á eftir. Byggði LÍN því útreikning sinn á tekjutengdum
afborgunum kæranda fyrir umrædd ár á tekjuupplýsingum frá RSK þar sem tekjur
kæranda voru áætlaðar, sem er í samræmi við fyrirmæli 3. mgr. 10. gr. laga um
LÍN. Afborganir af láni kæranda voru því ákvarðaðar með réttum og lögmætum hætti
og með greiðslu þeirra er ekki hægt að líta svo á að kærandi hafi ofgreitt
afborganir, eins og hún heldur fram. Þá verður krafa kæranda um leiðréttingu og
lækkun á þeim greiðslum sem hún innti af hendi vegna vanskilanna, þótt
afborganirnar hafi byggst á ofáætluðum tekjum, ekki lögð að jöfnu við rétt
skuldara til endurgreiðslu af gengisláni, sem veitt var með ólögmætum hætti.
Gjalddagi hinna tekjutengdu afborgana var 1. september ár hvert og rann hinn
lögákveðni 60 daga frestur til að sækja um endurútreikning út 1. nóvember.
Kærandi sótti ekki um endurútreikning til LÍN vegna umræddra afborgana fyrr en
10. júlí 2015, í kjölfar þess að úrskurður RSK um nýja álagningu áranna 2007 og
2008 lá fyrir. Heldur kærandi því m.a. fram að henni hafi verið ómögulegt að
setja beiðni sína fram fyrr en að fengnum úrskurði RSK. Málskotsnefnd bendir á
að samkvæmt orðalagi 1. mgr. 11. gr. laga nr. 21/1992 skal sækja um
endurútreikning eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar og leggja svo
fyrir sjóðinn "bestu fáanlegar upplýsingar" um tekjur. Þannig var kæranda
í lófa lagið að sækja um endurútreikning þó að ekki lægi fyrir endurákvörðun
gjalda hennar hjá RSK. Í lögunum er ekki gefinn neinn frestur til að koma þessum
upplýsingum að, en í úthlutunarreglum LÍN, grein 7.1, er gefinn tveggja mánaða
frestur eftir að umsóknarfrestur rennur út til að koma að fylgiskjölum. Ekki
liggur fyrir hvenær kærandi telur að sér hafi verið ljóst að útreikningur téðra
afborgana byggði á áætlun RSK um skattstofn. Þó liggur fyrir að kærandi skilaði
framtölum í desember 2008, sem ekki þóttu tæk til álagningar. Aftur skilaði
kærandi framtölum vegna gjaldaáranna 2007, 2008 og 2009 í maí 2015. Þá er
upplýst í málinu að kærandi var í samskiptum við innheimtulögmenn LÍN á
tímabilinu 1. september 2011 til 5. febrúar 2013 og greiddi þá inn á skuld sína
og þann 19. mars 2015 gerði hún vanskilin upp að fullu með skuldabréfi.
Fullyrðir LÍN að í þeim samskiptum sínum hafi kærandi sagst ætla að skila inn
nýjum tekjuupplýsingum vegna vanskila sinna en ekki látið af því verða heldur
haldið áfram að greiða inn á vanskilin. Eins og áður greinir sendi kærandi
umsókn sína um endurútreikning ekki til LÍN fyrr en 10. júlí 2015. Voru þá í
öllum tilvikum löngu liðnir þeir 60 daga frestir sem hún hafði til að beiðast
endurútreiknings hverrar afborgunar um sig. Málskotsnefnd bendir á að bæði lögin
um LÍN sem og úthlutunarreglur sjóðsins eru afar skýr að því leyti að það er á
ábyrgð og frumkvæði greiðanda að óska endurútreiknings. Fyrrgreindur frestur 1.
mgr. 11. gr. laga um LÍN er lögbundinn og ekki heimilaðar undanþágur frá honum.
Málskotsnefnd getur ekki fallist á það með kæranda að víkja eigi til hliðar
hinum lögbundna fresti þar sem hann fari gegn tilgangi laga um LÍN og hagsmunum
kæranda, enda er mikilvægt að festa ríki um þá fresti sem sem lántökum eru
settir í lögunum, eins og margoft áður hefur komið fram í úrskurðum
málskotnefndar. Er fresturinn hvorki í andstöðu við eignaréttarvernd eða
jafnræðis- og meðalhófsreglur íslensks stjórnsýsluréttar. Kærandi heldur því
einnig fram að sér hafi verið ómögulegt að skila skattframtölum fyrir tekjuárin
2006-2008 vegna veikinda sem hún hafi átt við að stríða frá árunum 2003-2004.
Kærandi hefur þó ekki lagt fram nein gögn sem styðja þá fullyrðingu hennar.
Málskotsnefnd telur þó ekki þörf á að taka afstöðu til þess hvort óviðráðanleg
atvik hafi valdið því að kærandi taldi ekki fram til skatts á fyrrgreindum árum
þar sem kærandi nýtti sér ekki rétt sinn til þess að sækja um endurútreikning
afborgananna fyrr en löngu eftir að henni mátti vera ljóst að þær grundvölluðust
á áætluðum skattstofni. Voru allir frestir til að sækja um endurútreikning þá
löngu liðnir, svo sem áður er rakið. Kærandi telur að LÍN og eftir atvikum
einkafyrirtæki sem annaðist innheimtu í umboði sjóðsins hafi við meðferð á máli
kæranda brotið gegn rannsóknarskyldu 10. gr. og leiðbeiningaskyldu 7. gr.
stjórnsýslulaga. Lítur fyrri athugasemdin að því að tekjuáætlanir LÍN hafi verið
langt úr hófi og í engu samræmi við raunverulegar tekjur kæranda. Eins og áður
greinir bar LÍN að miða hinu tekjutengdu afborgun við áætlaðan skattstofn
kæranda samkvæmt skýrum fyrirmælum 3. mgr. 10. gr. laga um LÍN. Rétt er að geta
þess að ólíkt ákvæðum um áætlun tekna greiðenda sem eru ekki skattskyldir á
Íslandi, sbr. 3. mgr. 10. gr. lága um LÍN i.f., er það ekki sjóðurinn sem í
þessu tilviki áætlar tekjur kæranda og annarra greiðenda hjá LÍN sem eru
skattskyldir hér á landi heldur skattyfirvöld á grundvelli 2. mgr. 95. gr. laga
nr. 90/2003 um tekjuskatt. Hafi áætlun verið fram úr hófi bendir málskotsnefnd á
að það fellur utan valdsviðs nefndarinnar að fjalla um réttmæti áætlunar sem
byggir á lögum nr. 90/2003, sbr. nánar umfjöllun umboðsmanns Alþingis um
áætlunarheimildir skattyfirvalda í máli nr. 4617/2005. Þá var það á ábyrgð og
frumkvæði kæranda að óska endurútreiknings hinna tekjutengdu afborgana. Liggur
ekkert fyrir um það í málinu að LÍN og eftir atvikum innheimtufyrirtæki þess
hafi veitt kæranda rangar eða ófullnægjandi leiðbeiningar um rétt hennar til að
sækja um endurútreikning. Að mati málskotsnefndar verður hin kærða ákvörðun því
ekki felld úr gildi vegna brota á rannsóknareglu eða leiðbeiningarskyldu
stjórnsýslulaga. Kærandi byggir á því að hjá LÍN hafi komist á sú
stjórnsýsluframkvæmd að við heildaruppgjör lántakenda á vanskilum sé gerður
endurútreikningur á fjárhæð afborgana í samræmi við ný gögn þrátt fyrir að
umsókn hafi ekki borist innan frests. Það hafi hins vegar ekki verið gert í
tilviki kæranda þar sem LÍN hafi borið því við að slíkt væri ekki gert eftir að
lántaki hefur greitt vanskilin upp að fullu. Stjórn LÍN hafnar því að
venjubundin stjórnsýsluframkvæmd hafi myndast með þeim hætti sem kærandi heldur
fram. LÍN hafi í algerum undantekningartilvikum heimilað endurútreikning vegna
eldri gjalddaga þó að frestir til að sækja um það hafi verið liðnir. Í þeim
tilvikum sé hvert tilvik metið út frá hagsmunum sjóðsins og líkum á
endurheimtum. Horft sé til sjónarmiða um jafnræði og samræmi í málum, en einnig
sé litið til þess hvort umræddum útreikningur sé liður í heildaruppgjöri allra
vanskila við sjóðinn. Þá sé kannað hvort sérstakar aðstæður málsins hafi leitt
til þess að upplýsingar bárust ekki fyrr, t.d. þar sem ábyrgðarmenn koma að
uppgjöri vanskila. Mál kæranda hafi ekki verið talið falla undir framangreind
sjónamið. Samkvæmt stjórn LÍN hefur endurútreikningur aldrei komið til greina í
þeim tilvikum sem lántaki hefur gert upp skuld sína að fullu, eins og í tilviki
kæranda. Þá hefur stjórn LÍN upplýst að á síðustu þremur árum sé aðeins um að
ræða um þrjú mál þar sem sjóðurinn hefir fallist á endurútreikning eldri
gjalddaga sem einn lið í heildaruppgjöri vanskila. Eins og að framan er rakið
voru hinar tekjutengdu afborganir kæranda ákvarðaðar í samræmi við ákvæði 10.
gr. laga um LÍN, þ.e. miðað við áætlaðan skattstofn þar sem kærandi sinnti ekki
framtalsskyldu sinni. Þá er það niðurstaða málskotsnefndar að lögbundinn frestur
kæranda til þess að fá endurútreikning á afborgununum hafi verið liðinn þegar
erindi hennar barst LÍN og að ekki hafi verið fyrir hendi óviðráðanleg atvik eða
mistök af hálfu LÍN sem heimilað gætu frávik frá frestinum. Það er mat
málskotsnefndar að af þeim undantekningartilvikum sem stjórn LÍN upplýsir að
hafa heimilað endurútreikning eftir frest verði ekki ráðið að myndast hafi
réttarvenja sem geti vikið til hliðar skýru ákvæði 1. mgr. 11. gr. laga um LÍN.
Málskotsnefnd telur rétt að geta þess að þegar LÍN tekur ákvörðun um að ljúka
innheimtumáli með því að semja við skuldara eða ábyrgðarmenn er um
stjórnvaldsákvörðun að ræða (sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis í
málum nr. 4248/2004 og 4887/2006). Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili rétt
á endurupptöku slíkrar ákvörðunar hafi hún byggst á ófullnægjandi eða röngum
upplýsingum um málsatvik, eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á
atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Þá getur aðili
einnig átt rétt á endurupptöku hafi upphafleg ákvörðun verið haldin efnislegum
annmarka eða verulegir annmarkar hafa verið á málsmeðferð. Ekki verður séð að
meðferð máls kæranda gefi tilefni til þess að ívilnandi ákvörðun LÍN um að
heimila henni greiðslu vanskila með skuldabréfi verði endurupptekin. Þegar
ákvörðunin var tekin voru lögbundir frestir til að leggja fram gögn um
tekjuupplýsingar löngu liðnir. Geta lagaheimildir um endurupptöku ekki breytt
því. Það er því niðurstaða málskostnefndar að lögmæt sjónarmið hafi legið til
grundvallar ákvörðun stjórnar LÍN að hafna beiði kæranda um endurútreikning á
tekjutengdum afborgana áranna 2007, 2008 og 2009. Með vísan til framanritaðs er
fallist á það með stjórn LÍN að afgreiðsla sjóðsins á erindi kærenda hafi verið
í samræmi við lög og reglur sem um sjóðinn gilda. Verður því að hafna öllum
kröfum kæranda og staðfesta hina kærðu ákvörðun stjórnar LÍN í máli hennar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun stjórnar LÍN í máli kæranda frá 9. nóvember 2015 er staðfest.