Úrskurður

Ár 2017, miðvikudaginn 30. ágúst, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-31/2016:

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 29. desember 2016 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 27. september 2016 um að synja beiðni hennar um að fá námslán vegna skólagjalda haustið 2016 og vorið 2017 vegna MBA náms í Bandaríkjunum. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi 29. desember 2016 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins þann sama dag. Stjórn LÍN sendi málskotsnefnd athugasemdir við kæruna með bréfi dagsettu 24. janúar 2017 og var afrit þess sent kæranda með bréfi 31. janúar 2017, en þar var kæranda jafnframt gefinn fjögurra vikna frestur til að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Engar athugasemdir bárust frá kæranda. Með bréfi dagsettu 26. júní 2017 fór málskotsnefnd þess á leit við stjórn LÍN að nánari gögn um lánsumsókn kæranda yrðu lögð fram. Umbeðin gögn bárust 4. júlí 2017. Voru gögnin send kæranda 14. júlí sl. og henni gefinn kostur á að gera athugasemdir. Engar athugasemdir bárust frá kæranda.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi sem er íslenskur ríkisborgari flutti til Danmerkur í ágúst 2011 og stundaði þar nám til haustsins 2013. Eftir það starfaði kærandi við sitt fag í Danmörku, a.m.k. frá byrjun árs 2015 og til haustsins 2016 er hún hugði á frekara nám í Bandaríkjunum. Kærandi stundaði einnig einkaþjálfaranám frá byrjun árs og fram í ágúst árið 2016. Kærandi sendi skriflega umsókn um lán vegna skólagjalda fyrir haustmisseri 2016 og vormisseri 2017 með tölvupósti til LÍN þann 5. júlí 2016. Meðfylgjandi umsókninni var einnig beiðni um yfirlit um lánamöguleika vegna náms erlendis og bréf bandarísks háskóla um samþykki á umsókn kæranda vegna eins árs MBA náms. Þann 18. ágúst 2016 upplýsti LÍN kæranda um að samkvæmt upplýsingum Þjóðskrár hafði hún ekki "verið búsett samfellt á Íslandi fyrir umsóknardag" og var hún beðin um að gera grein fyrir tengslum sínum við Ísland samkvæmt grein 1.1.1 í úthlutunarreglum LÍN. Í kjölfarið sendi LÍN kæranda upplýsingablað um "Sterk tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011" og leiðbeindi henni um að senda erindi til stjórnar LÍN með beiðni um mat á því hvort hún teldist uppfylla skilyrði um nægjanlega sterk tengsl við Ísland. Kærandi sendi erindi til stjórnar LÍN 6. september 2016 þar sem hún óskaði eftir láni frá sjóðnum. Þar kom fram að kærandi ætti ekki rétt á láni frá SU danska lánasjóðnum. Einnig að hún teldi að betra væri fyrir hana að hafa öll sín lán á sama stað en hún hefði fengið lán hjá LÍN vegna fyrra náms í Danmörku. Þá kom fram að hún hefði sagt upp vinnu sinni í Danmörku og sent búslóð sína til Íslands en þangað hygðist hún flytja að ári er hún hefði lokið námi sínu í Bandaríkjunum. Meðfylgjandi erindi kæranda var staðfestingarbréf vegna ráðningar kæranda í starf í Danmörku í janúar 2015, upplýsingar um laun og skattgreiðslur í Danmörku á árinu 2015, launaseðlar vegna ársins 2016, upplýsingar um fyrirhugað nám í Bandaríkjunum og afrit af bréfi frá Center for Uddannelsesstötte þar sem kæranda var synjað um lán hjá danska sjóðnum. Í bréfinu kom fram að synjunin byggði á því að umrætt nám væri ekki viðurkennt sem lánshæft samkvæmt dönskum reglum og sagði eftirfarandi: "Vores afslag skyldes, at uddannelsen ikke vil godkendes til SU i Danmark." Stjórn LÍN synjaði erindi kæranda með ákvörðun þess efnis þann 27. september 2016. Þar kom fram að með vísan til fyrirliggjandi gagna teldist kærandi ekki uppfylla skilyrði úthlutunarreglna LÍN um búsetu á Íslandi. Við mat á því hvort kærandi teldist eigi að síður hafa nægjanlega sterk tengsl við Ísland kom fram að kærandi hefði lögheimili í Danmörku. Hefði hún stundað þar nám í tvö ár en sl. þrjú ár hafi hún starfað þar. Bentu aðstæður kæranda ekki til þess að hún myndi hafa búsetu á Íslandi fremur en í öðru landi að námi loknu. Varðandi tengsl við Ísland vísaði stjórn LÍN til þess að kærandi hefði ekki skattalega heimilisfesti á Íslandi, ætti ekki eignir á landinu eða skuldbindingar og ekki fjölskyldutengsl umfram það sem almennt gerðist með íslenska ríkisborgara. Engin gögn eða aðrar upplýingar lægju fyrir um skuldbindingar kæranda á Íslandi. Ekki lægju fyrir önnur gögn í erindi kæranda er talin væru gefa vísbendingar um sérstaklega sterk tengsl við landið. Stjórn LÍN tilkynnti kæranda niðurstöðu sína um að synja umsókn hennar með bréfi dagsettu 30. september 2016 sem henni var sent með tölvupósti þann sama dag. Kærandi veitti því ekki athygli að ákvörðun LÍN hefði borist henni. Um miðjan nóvember s.á. fékk kærandi síðan tölvupóst frá LÍN þar sem hún var beðin um gögn vegna námsins frá skólanum. Ekki væri hægt að afgreiða næsta hluta námsaðstoðar nema gögnin hafi borist. Meðfylgjandi var fyrirspurnarblað til 1. árs nema vegna skólagjalda. Kærandi sendi umbeðin gögn til LÍN 17. nóvember 2016. Í svarpósti LÍN frá 9. desember 2016 var óskað nánari upplýsinga um skólagjöld. Þegar kærandi innti eftir því hvenær hún gæti átt von á greiðslu lánsins fékk hún tölvupóst frá LÍN 29. desember s.á. þar sem fram kom að viðkomandi starfsmaður hefði veitt því athygli að stjórn LÍN hefði synjað henni um lán þar sem hún uppfyllti ekki búsetuskilyrði. Var kærandi upplýst um að mál hennar yrði ekki skoðað frekar og beðist velvirðingar á að óskað hafi verið eftir gögnum frá henni. Þann sama dag kærði kærandi synjun skólagjaldalánsins til málskotsnefndar LÍN. Eftir að kærandi sendi málið til nefndarinnar féllst sjóðurinn á að veita henni námslán vegna skólagjalda fyrir haustmisseri 2016 með vísan til sérstakra aðstæðna og mögulegra réttmætra væntinga hennar. Var lánið afgreitt 24. febrúar 2017.

Sjónarmið kæranda.

Kærandi lýsir því að í nóvember 2016 hafi LÍN óskað upplýsinga frá henni um skólagjöld. Hafi hún talið þetta til marks um að umsókn hennar um námslán hafi verið samþykkt og hafi hún því hætt að reyna að fá námslán annars staðar. Henni hafi sést yfir bréf sjóðsins dagsett 30. september 2016 um synjun námsláns. Kærandi kveður synjun skólgjaldaláns í desember 2016 hafa komið sér í erfiða stöðu og gæti hún hrakist úr námi. Kærandi lýsir því að það myndi hjálpa ef hún fengi helming skólagjaldaláns vegna námsins.

Sjónarmið LÍN.

Í athugasemdum stjórnar LÍN kemur fram að kæranda hafi verið synjað um námslán vegna þess að hún hafi ekki verið talin hafa nægjanlega sterk tengsl við Ísland í skilningi greinar 1.1.1 í úthlutnarreglum sjóðsins. Við ákvörðun stjórnar hafi verið litið til þess að kærandi hafi flutt til Danmerkur þann 25. ágúst 2011 til að stunda nám og hafi síðan starfað þar í landi sl. þrjú ár. Litið hafi verið til þess að kærandi hafi ekki lögheimili á Íslandi, ekki skattalega heimilisfesti og hvorki eignir né skuldbindingar. Kærandi hafi ekki fjölskyldutengsl umfram það sem almennt gerist með íslenska ríkisborgara. Vísar stjórn LÍN nánar í þær röksemdir er fram hafi komið í ákvörðun stjórnar LÍN í máli kæranda. Stjórn LÍN bendir á að atvik þau er kærandi byggi á í kæru sinni hafi komið til eftir að stjórn LÍN tók ákvörðun í máli hennar og hafi stjórn LÍN ekki tekið afstöðu til þeirra atriða. Kærandi hafi ekki gert athugasemdir við niðurstöðu stjórnar um að synja henni um námslán og því hafi stjórn LÍN ekki tekið afstöðu til þess. Niðurstaða stjórnar LÍN um að kærandi uppfylli ekki skilyrði greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN sé í samræmi við lög og reglur og einnig í samræmi við sambærilegar ákvarðanir stjórnar LÍN. Þá áréttar stjórn LÍN að ákvörðun í máli kæranda hafi verið send á netfang kæranda sem sé sama netfangið og kærandi hafi sent erindi sitt til stjórnar LÍN frá. Í viðbótarathugasemdum stjórnar LÍN kom fram að eftir að kærandi hafi kært málið til málskotsnefndar hafi sjóðurinn fallist á að veita henni námslán vegna skólagjalda haustannar 2016 með hliðsjón af sérstökum aðstæðum og mögulegum réttmætum væntingum hennar.

Niðurstaða

Fram kemur í gögnum málsins að 27. september 2016 tók stjórn LÍN ákvörðun um að synja kæranda um námslán með vísan til þess að hún uppfyllti ekki skilyrði laga nr. 21/1992 um lánasjóð íslenskra námsmanna um tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað. Eins og stjórn LÍN hefur bent á hefur kærandi í kæru sinni til málskotsnefndar hins vegar byggt á atvikum sem koma til eftir að stjórn LÍN tók ákvörðun í máli kæranda. Stjórn LÍN hefur ekki tekið afstöðu til þessara atvika en sjóðurinn ákvað þó að koma til móts við kæranda með því að veita henni lán vegna haustannar 2016. Sá ágreiningur sem eftir kann að standa milli kæranda og sjóðsins varðandi þessi atvik sem eiga sér stað eftir 27. september 2016 er því að svo stöddu ekki kæranlegur til málskotsnefndar LÍN. Þykir rétt að vísa kæru kæranda að þessu leyti frá málskotsnefnd með vísan til 2. mgr. greinar 5.a í lögum um LÍN þar sem fram kemur að það eru aðeins ákvarðanir stjórnar sjóðsins sem eru kæranlegar til málskotsnefndar. Fyrir liggur ákvörðun stjórnar LÍN frá 27. september 2016 sem tilkynnt var kæranda þann 30. september s.á, um að synja henni um lán vegna skólagjalda haustið 2016 og vorið 2017 vegna þess að hún hafi ekki nægjanleg tengsl við Ísland. Kærandi hefur ekki vísað til þessarar ákvörðunar í kæru sinni umfram það að vísa til þess að henni hafi yfirsést tilkynning LÍN um niðurstöðu stjórnar sjóðsins þar sem henni var synjað um námslán vegna skólagjalda sem hún sótti um vegna MBA námsins. Hefur hún því ekki sérstaklega mótmælt þeirri niðurstöðu stjórnar LÍN um að hana skorti nægjanleg tengsl. Efnislega lýtur kæra kæranda að því að synjun á námsláni til hennar hafi ekki verið réttmæt. Gerir rannsóknarregla stjórnsýsluréttar ráð fyrir að stjórnvald kanni ekki aðeins þær málsástæður sem borgarinn byggir á heldur kanni einnig aðrar þær ástæður sem kunna að skipta máli við úrlausn málsins. Ber málskotsnefndinni af þeim sökum að taka afstöðu til þess hvort ákvörðun stjórnar LÍN frá 27. september 2016 hafi verið í samræmi við lög og reglur er um sjóðinn gilda. Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992 er kveðið á um rétt íslenskra ríkisborgara til námslána með eftirfarandi hætti:

Rétt á námslánum samkvæmt lögum þessum eiga námsmenn sem eru íslenskir ríkisborgarar og uppfylla skilyrði laga þessara og reglna sem settar eru með stoð í þeim.

Í 5. mgr. 13. gr. segir:

Ráðherra getur sett reglur um rétt íslenskra og erlendra ríkisborgara til námslána á Íslandi og erlendis, þar á meðal vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga. Ákveða má að réttur til námslána, sem leiddur er af 1. og 2. mgr., taki mið af tengslum við íslenskt samfélag eða vinnumarkað.

Þá segir jafnframt í 4. mgr. 13. gr. að námsmenn eigi ekki rétt á námslánum samkvæmt lögunum njóti þeir sambærilegrar aðstoðar frá öðru ríki. Ofangreind ákvæði 13. gr. laganna tóku gildi með lögum nr. 89/2008 um breyting á lögum um Lánasjóð íslenskra námsmanna nr. 21/1992 með síðari breytingum. Í athugasemdum við lagafrumvarpið kom fram að ekki væri tekið fram í lögunum að íslenskir ríkisborgarar þyrftu að uppfylla tiltekin skilyrði um búsetu og eftir atvikum vinnu á Íslandi í tiltekinn lágmarkstíma til að öðlast rétt til námslána en í lokamálsgrein 13. gr. væri ráðherra með reglum heimilað að ákveða "að rétt íslenskra ríkisborgara til námslána megi takmarka með því að líta til tengsla þeirra við íslenskt samfélag eða vinnumarkað". Segir ennfremur að með tengslum við íslenskt samfélag "er m.a. átt við búsetu hér á landi". Af þessu leiðir að þegar sýnt er fram á nægjanlega sterk tengsl umsækjanda við íslenskt samfélag eða vinnumarkað má líta svo á að slíkt sé jafngilt því að skilyrði um búsetu sé uppfyllt. Skilyrði 13. gr. laga um LÍN um tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað til að eiga rétt á námsaðstoð eru útfærð á eftirfarandi hátt í 1.-3. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN þar sem gerðar eru búsetukröfur til íslenskra ríkisborgara, en eins og áður greinir gefur búseta á Íslandi augljóslega til kynna tengsl við íslenskt samfélag:

Námsmenn sem eru íslenskir ríkisborgarar eiga rétt á námslánum samkvæmt 13. gr. laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna að uppfylltum eftirtöldum skilyrðum:

1. Umsækjandi um námslán hafi verið við launuð störf hér á landi:

a. síðustu 12 mánuði fyrir umsóknardag, hið skemmsta og haft samfellda búsetu hér á landi á sama tíma eða

b. í skemmri tíma en 12 mánuði og haft búsetu hér á landi í tvö ár samanlagt á samfelldu fimm ára tímabili. Með launuðu starfi er átt við að umsækjandi hafi á grundvelli gilds atvinnuleyfis annað hvort haft reglulegt launað starf í vinnuréttarsambandi eða starf sem sjálfstæður atvinnurekandi. Með starfi er ennfremur átt við starf sem er 30 vinnustundir á viku, að lágmarki. Starfsþjálfun á launum og sambærileg námstímabil á launum jafngilda ekki launuðu starfi. Skilyrði er að atvinnurekandinn sé skráður hjá fyrirtækjaskrá og skattyfirvöldum sem skilaskyldur greiðandi staðgreiðslu skatta af launum starfsmanna. Áskilið er að sjálfstætt starfandi umsækjendur námsaðstoðar séu skráðir greiðendur virðisaukaskatts eða staðgreiðslu skatta.

2. Umsækjandi, sem ekki starfar sem launþegi eða sjálfstæður atvinnurekandi, hafi haft fimm ára samfellda búsetu hér á landi fyrir umsóknardag þegar búseta hefur hafist í öðru augnamiði en að stunda nám hér á landi.

3. Hafi launað starf skv. 1. tölul. 1. mgr. ekki verið samfellt eða því hefur ekki verið gegnt fram að upphafi náms, á umsækjandi þó rétt til námsláns ef umrædd tímabil hafa:

a. varað að hámarki 3 mánuði samanlagt,

b. tímabil án atvinnu hafa verið skráð á atvinnuleysisskrá,

c. tímabil allt að 6 mánuðum hafa verið nýtt til starfsnáms, tungumálanáms eða sambærilegrar menntunar eða

d. um veikindatímabil er að ræða.

Jafngild launuðu starfi skv. 1. tölul. 1. mgr. eru tímabil sem umsækjandi hefur annast barn í allt að eitt ár eftir fæðingu eða ættleiðingu samkvæmt þeim reglum sem gilda á vinnumarkaði.

Þá er einnig kveðið á um í lokamálsgrein 3. gr. reglugerðarinnar um rétt þeirra sem ekki uppfylla búsetuskilyrði 1.-3. mgr. 3. gr. en þar kemur fram að stjórn LÍN sé heimilt í sérstökum tilvikum að leggja sterk tengsl umsækjanda við Ísland að jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði lánveitingar samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Veiting námslána er ívilnandi ákvörðun um félagsleg réttindi og veitingu fjármuna úr ríkissjóði og er stjórnvöldum rétt að kveða á um skilyrði þess að slík aðstoð verði veitt, m.a. að takmarka að slíkrar aðstoðar verði notið utan Íslands. Af framangreindu leiðir að 13. gr. laga um LÍN verður ekki skýrð þannig að allir íslenskir ríkisborgarar eigi rétt til námsaðstoðar óháð búsetu. Þeir sem hafa ekki búsetu hér á landi á þeim tímabilum sem tiltekin eru í 3. gr. reglugerðar um LÍN þurfa því að sýna fram á "tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað" í skilningi 13. gr. laga nr. 21/1992 til að eiga rétt á námsláni frá LÍN. Kærandi hefur verið búsett í öðru EES ríki frá 2011 við nám til ársins 2013 en síðan við störf. Ljóst er að hún uppfyllir ekki kröfur reglugerðar um LÍN um að hafa verið búsett á Íslandi í tiltekinn tíma fyrir umsókn um námslán. Liggur því fyrir að lánsréttur kæranda samkvæmt lögum og reglum um LÍN er bundinn við að hún teljist þrátt fyrir búsetu og störf í öðru ríki hafa nægjanlega sterk tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað. Af framlögðum gögnum í málinu má sjá að kærandi var við nám í Danmörku á árunum 2011 til 2013. Eftir það tók kærandi upp fasta búsetu í Danmörku og var þar við störf í þrjú ár fram á haust 2016. Verður ekki séð að um neina bráðabirgðaráðstöfun hafi verið að ræða, sbr. t.d. niðurstöðu í máli L-30/2014. Hefur kærandi því frá árinu 2011 ekki haft nein búsetutengsl við Ísland, hvorki á þeim tímabilum sem lýst er í 1.-3. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN, né í skemmri tíma en þar greinir. Þá hefur kærandi ekki verið við störf hér á landi og ekki greitt hér skatta á þessu tímabili. Af gögnum málsins má m.a sjá að kærandi hafði unnið sér inn lánsrétt í Danmörku en var synjað um námslán þar sem umrætt nám naut ekki viðurkenningar danska sjóðsins. Telja verður að kærandi hafi sterk fjölskyldutengsl hér á landi en að því er verður séð engin í Danmörku. Þá hefur kærandi lýst því yfir að hún muni taka upp búsetu hér á landi að loknu námi í Bandaríkjunum. Þrátt fyrir framangreind tengsl við íslenskt samfélag þykir tímalengd búsetu kæranda í Danmörku eftir nám og störf hennar og skattgreiðslur þar í landi vega þyngra þannig að hún teljist ekki hafa sýnt fram á nægjanlega sterk tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað þannig að leggja megi að jöfnu við að skilyrði lánveitingar skv. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar teljist uppfyllt. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða málskotsnefndar að staðfesta beri ákvörðun stjórnar LÍN frá 27. september 2016.

Úrskurðarorð

Ákvörðun stjórnar LÍN frá 27. september 2016 í máli kæranda er staðfest. Kæruatriði er lúta að atvikum eftir að ákvörðun stjórnar LÍN var tekin hafa ekki verið borin undir stjórn LÍN og er þeim því vísað frá málskotsnefnd, sbr. 2. mgr. 5.a. gr. laga nr. 21/1992.