Úrskurður
Ár 2017, miðvikudaginn 30. ágúst, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-31/2016:
Kæruefni
Með kæru sem barst málskotsnefnd 29. desember 2016 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 27. september 2016 um að synja beiðni hennar um að fá námslán vegna skólagjalda haustið 2016 og vorið 2017 vegna MBA náms í Bandaríkjunum. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi 29. desember 2016 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins þann sama dag. Stjórn LÍN sendi málskotsnefnd athugasemdir við kæruna með bréfi dagsettu 24. janúar 2017 og var afrit þess sent kæranda með bréfi 31. janúar 2017, en þar var kæranda jafnframt gefinn fjögurra vikna frestur til að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Engar athugasemdir bárust frá kæranda. Með bréfi dagsettu 26. júní 2017 fór málskotsnefnd þess á leit við stjórn LÍN að nánari gögn um lánsumsókn kæranda yrðu lögð fram. Umbeðin gögn bárust 4. júlí 2017. Voru gögnin send kæranda 14. júlí sl. og henni gefinn kostur á að gera athugasemdir. Engar athugasemdir bárust frá kæranda.
Málsatvik og ágreiningsefni
Kærandi sem er íslenskur ríkisborgari flutti til Danmerkur í
ágúst 2011 og stundaði þar nám til haustsins 2013. Eftir það starfaði kærandi
við sitt fag í Danmörku, a.m.k. frá byrjun árs 2015 og til haustsins 2016 er hún
hugði á frekara nám í Bandaríkjunum. Kærandi stundaði einnig einkaþjálfaranám
frá byrjun árs og fram í ágúst árið 2016. Kærandi sendi skriflega umsókn um lán
vegna skólagjalda fyrir haustmisseri 2016 og vormisseri 2017 með tölvupósti til
LÍN þann 5. júlí 2016. Meðfylgjandi umsókninni var einnig beiðni um yfirlit um
lánamöguleika vegna náms erlendis og bréf bandarísks háskóla um samþykki á
umsókn kæranda vegna eins árs MBA náms. Þann 18. ágúst 2016 upplýsti LÍN kæranda
um að samkvæmt upplýsingum Þjóðskrár hafði hún ekki "verið búsett samfellt á
Íslandi fyrir umsóknardag" og var hún beðin um að gera grein fyrir tengslum
sínum við Ísland samkvæmt grein 1.1.1 í úthlutunarreglum LÍN. Í kjölfarið sendi
LÍN kæranda upplýsingablað um "Sterk tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland,
sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011" og leiðbeindi henni um að
senda erindi til stjórnar LÍN með beiðni um mat á því hvort hún teldist uppfylla
skilyrði um nægjanlega sterk tengsl við Ísland. Kærandi sendi erindi til
stjórnar LÍN 6. september 2016 þar sem hún óskaði eftir láni frá sjóðnum. Þar
kom fram að kærandi ætti ekki rétt á láni frá SU danska lánasjóðnum. Einnig að
hún teldi að betra væri fyrir hana að hafa öll sín lán á sama stað en hún hefði
fengið lán hjá LÍN vegna fyrra náms í Danmörku. Þá kom fram að hún hefði sagt
upp vinnu sinni í Danmörku og sent búslóð sína til Íslands en þangað hygðist hún
flytja að ári er hún hefði lokið námi sínu í Bandaríkjunum. Meðfylgjandi erindi
kæranda var staðfestingarbréf vegna ráðningar kæranda í starf í Danmörku í
janúar 2015, upplýsingar um laun og skattgreiðslur í Danmörku á árinu 2015,
launaseðlar vegna ársins 2016, upplýsingar um fyrirhugað nám í Bandaríkjunum og
afrit af bréfi frá Center for Uddannelsesstötte þar sem kæranda var synjað um
lán hjá danska sjóðnum. Í bréfinu kom fram að synjunin byggði á því að umrætt
nám væri ekki viðurkennt sem lánshæft samkvæmt dönskum reglum og sagði
eftirfarandi: "Vores afslag skyldes, at uddannelsen ikke vil godkendes til SU
i Danmark." Stjórn LÍN synjaði erindi kæranda með ákvörðun þess efnis þann
27. september 2016. Þar kom fram að með vísan til fyrirliggjandi gagna teldist
kærandi ekki uppfylla skilyrði úthlutunarreglna LÍN um búsetu á Íslandi. Við mat
á því hvort kærandi teldist eigi að síður hafa nægjanlega sterk tengsl við
Ísland kom fram að kærandi hefði lögheimili í Danmörku. Hefði hún stundað þar
nám í tvö ár en sl. þrjú ár hafi hún starfað þar. Bentu aðstæður kæranda ekki
til þess að hún myndi hafa búsetu á Íslandi fremur en í öðru landi að námi
loknu. Varðandi tengsl við Ísland vísaði stjórn LÍN til þess að kærandi hefði
ekki skattalega heimilisfesti á Íslandi, ætti ekki eignir á landinu eða
skuldbindingar og ekki fjölskyldutengsl umfram það sem almennt gerðist með
íslenska ríkisborgara. Engin gögn eða aðrar upplýingar lægju fyrir um
skuldbindingar kæranda á Íslandi. Ekki lægju fyrir önnur gögn í erindi kæranda
er talin væru gefa vísbendingar um sérstaklega sterk tengsl við landið. Stjórn
LÍN tilkynnti kæranda niðurstöðu sína um að synja umsókn hennar með bréfi
dagsettu 30. september 2016 sem henni var sent með tölvupósti þann sama dag.
Kærandi veitti því ekki athygli að ákvörðun LÍN hefði borist henni. Um miðjan
nóvember s.á. fékk kærandi síðan tölvupóst frá LÍN þar sem hún var beðin um gögn
vegna námsins frá skólanum. Ekki væri hægt að afgreiða næsta hluta námsaðstoðar
nema gögnin hafi borist. Meðfylgjandi var fyrirspurnarblað til 1. árs nema vegna
skólagjalda. Kærandi sendi umbeðin gögn til LÍN 17. nóvember 2016. Í svarpósti
LÍN frá 9. desember 2016 var óskað nánari upplýsinga um skólagjöld. Þegar
kærandi innti eftir því hvenær hún gæti átt von á greiðslu lánsins fékk hún
tölvupóst frá LÍN 29. desember s.á. þar sem fram kom að viðkomandi starfsmaður
hefði veitt því athygli að stjórn LÍN hefði synjað henni um lán þar sem hún
uppfyllti ekki búsetuskilyrði. Var kærandi upplýst um að mál hennar yrði ekki
skoðað frekar og beðist velvirðingar á að óskað hafi verið eftir gögnum frá
henni. Þann sama dag kærði kærandi synjun skólagjaldalánsins til málskotsnefndar
LÍN. Eftir að kærandi sendi málið til nefndarinnar féllst sjóðurinn á að veita
henni námslán vegna skólagjalda fyrir haustmisseri 2016 með vísan til sérstakra
aðstæðna og mögulegra réttmætra væntinga hennar. Var lánið afgreitt 24. febrúar
2017.
Sjónarmið kæranda.
Kærandi lýsir því að í nóvember
2016 hafi LÍN óskað upplýsinga frá henni um skólagjöld. Hafi hún talið þetta til
marks um að umsókn hennar um námslán hafi verið samþykkt og hafi hún því hætt að
reyna að fá námslán annars staðar. Henni hafi sést yfir bréf sjóðsins dagsett
30. september 2016 um synjun námsláns. Kærandi kveður synjun skólgjaldaláns í
desember 2016 hafa komið sér í erfiða stöðu og gæti hún hrakist úr námi. Kærandi
lýsir því að það myndi hjálpa ef hún fengi helming skólagjaldaláns vegna
námsins.
Sjónarmið LÍN.
Í athugasemdum stjórnar LÍN kemur
fram að kæranda hafi verið synjað um námslán vegna þess að hún hafi ekki verið
talin hafa nægjanlega sterk tengsl við Ísland í skilningi greinar 1.1.1 í
úthlutnarreglum sjóðsins. Við ákvörðun stjórnar hafi verið litið til þess að
kærandi hafi flutt til Danmerkur þann 25. ágúst 2011 til að stunda nám og hafi
síðan starfað þar í landi sl. þrjú ár. Litið hafi verið til þess að kærandi hafi
ekki lögheimili á Íslandi, ekki skattalega heimilisfesti og hvorki eignir né
skuldbindingar. Kærandi hafi ekki fjölskyldutengsl umfram það sem almennt gerist
með íslenska ríkisborgara. Vísar stjórn LÍN nánar í þær röksemdir er fram hafi
komið í ákvörðun stjórnar LÍN í máli kæranda. Stjórn LÍN bendir á að atvik þau
er kærandi byggi á í kæru sinni hafi komið til eftir að stjórn LÍN tók ákvörðun
í máli hennar og hafi stjórn LÍN ekki tekið afstöðu til þeirra atriða. Kærandi
hafi ekki gert athugasemdir við niðurstöðu stjórnar um að synja henni um námslán
og því hafi stjórn LÍN ekki tekið afstöðu til þess. Niðurstaða stjórnar LÍN um
að kærandi uppfylli ekki skilyrði greinar 1.1 í úthlutunarreglum LÍN sé í
samræmi við lög og reglur og einnig í samræmi við sambærilegar ákvarðanir
stjórnar LÍN. Þá áréttar stjórn LÍN að ákvörðun í máli kæranda hafi verið send á
netfang kæranda sem sé sama netfangið og kærandi hafi sent erindi sitt til
stjórnar LÍN frá. Í viðbótarathugasemdum stjórnar LÍN kom fram að eftir að
kærandi hafi kært málið til málskotsnefndar hafi sjóðurinn fallist á að veita
henni námslán vegna skólagjalda haustannar 2016 með hliðsjón af sérstökum
aðstæðum og mögulegum réttmætum væntingum hennar.
Niðurstaða
Fram kemur í gögnum málsins að 27. september 2016 tók stjórn
LÍN ákvörðun um að synja kæranda um námslán með vísan til þess að hún uppfyllti
ekki skilyrði laga nr. 21/1992 um lánasjóð íslenskra námsmanna um tengsl við
íslenskt samfélag eða vinnumarkað. Eins og stjórn LÍN hefur bent á hefur kærandi
í kæru sinni til málskotsnefndar hins vegar byggt á atvikum sem koma til eftir
að stjórn LÍN tók ákvörðun í máli kæranda. Stjórn LÍN hefur ekki tekið afstöðu
til þessara atvika en sjóðurinn ákvað þó að koma til móts við kæranda með því að
veita henni lán vegna haustannar 2016. Sá ágreiningur sem eftir kann að standa
milli kæranda og sjóðsins varðandi þessi atvik sem eiga sér stað eftir 27.
september 2016 er því að svo stöddu ekki kæranlegur til málskotsnefndar LÍN.
Þykir rétt að vísa kæru kæranda að þessu leyti frá málskotsnefnd með vísan til
2. mgr. greinar 5.a í lögum um LÍN þar sem fram kemur að það eru aðeins
ákvarðanir stjórnar sjóðsins sem eru kæranlegar til málskotsnefndar. Fyrir
liggur ákvörðun stjórnar LÍN frá 27. september 2016 sem tilkynnt var kæranda
þann 30. september s.á, um að synja henni um lán vegna skólagjalda haustið 2016
og vorið 2017 vegna þess að hún hafi ekki nægjanleg tengsl við Ísland. Kærandi
hefur ekki vísað til þessarar ákvörðunar í kæru sinni umfram það að vísa til
þess að henni hafi yfirsést tilkynning LÍN um niðurstöðu stjórnar sjóðsins þar
sem henni var synjað um námslán vegna skólagjalda sem hún sótti um vegna MBA
námsins. Hefur hún því ekki sérstaklega mótmælt þeirri niðurstöðu stjórnar LÍN
um að hana skorti nægjanleg tengsl. Efnislega lýtur kæra kæranda að því að
synjun á námsláni til hennar hafi ekki verið réttmæt. Gerir rannsóknarregla
stjórnsýsluréttar ráð fyrir að stjórnvald kanni ekki aðeins þær málsástæður sem
borgarinn byggir á heldur kanni einnig aðrar þær ástæður sem kunna að skipta
máli við úrlausn málsins. Ber málskotsnefndinni af þeim sökum að taka afstöðu
til þess hvort ákvörðun stjórnar LÍN frá 27. september 2016 hafi verið í samræmi
við lög og reglur er um sjóðinn gilda. Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992 er
kveðið á um rétt íslenskra ríkisborgara til námslána með eftirfarandi hætti:
Rétt á námslánum samkvæmt lögum þessum eiga námsmenn sem eru
íslenskir ríkisborgarar og uppfylla skilyrði laga þessara og reglna sem settar
eru með stoð í þeim.
Í 5. mgr. 13. gr. segir:
Ráðherra
getur sett reglur um rétt íslenskra og erlendra ríkisborgara til námslána á
Íslandi og erlendis, þar á meðal vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga. Ákveða má
að réttur til námslána, sem leiddur er af 1. og 2. mgr., taki mið af tengslum
við íslenskt samfélag eða vinnumarkað.
Þá segir jafnframt í 4. mgr.
13. gr. að námsmenn eigi ekki rétt á námslánum samkvæmt lögunum njóti þeir
sambærilegrar aðstoðar frá öðru ríki. Ofangreind ákvæði 13. gr. laganna tóku
gildi með lögum nr. 89/2008 um breyting á lögum um Lánasjóð íslenskra námsmanna
nr. 21/1992 með síðari breytingum. Í athugasemdum við lagafrumvarpið kom fram að
ekki væri tekið fram í lögunum að íslenskir ríkisborgarar þyrftu að uppfylla
tiltekin skilyrði um búsetu og eftir atvikum vinnu á Íslandi í tiltekinn
lágmarkstíma til að öðlast rétt til námslána en í lokamálsgrein 13. gr. væri
ráðherra með reglum heimilað að ákveða "að rétt íslenskra ríkisborgara til
námslána megi takmarka með því að líta til tengsla þeirra við íslenskt samfélag
eða vinnumarkað". Segir ennfremur að með tengslum við íslenskt samfélag
"er m.a. átt við búsetu hér á landi". Af þessu leiðir að þegar sýnt er
fram á nægjanlega sterk tengsl umsækjanda við íslenskt samfélag eða vinnumarkað
má líta svo á að slíkt sé jafngilt því að skilyrði um búsetu sé uppfyllt.
Skilyrði 13. gr. laga um LÍN um tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað til
að eiga rétt á námsaðstoð eru útfærð á eftirfarandi hátt í 1.-3. mgr. 3. gr.
reglugerðar um LÍN þar sem gerðar eru búsetukröfur til íslenskra ríkisborgara,
en eins og áður greinir gefur búseta á Íslandi augljóslega til kynna tengsl við
íslenskt samfélag:
Námsmenn sem eru íslenskir ríkisborgarar eiga rétt
á námslánum samkvæmt 13. gr. laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna að uppfylltum
eftirtöldum skilyrðum:
1. Umsækjandi um námslán hafi verið við launuð
störf hér á landi:
a. síðustu 12 mánuði fyrir umsóknardag, hið skemmsta
og haft samfellda búsetu hér á landi á sama tíma eða
b. í skemmri tíma
en 12 mánuði og haft búsetu hér á landi í tvö ár samanlagt á samfelldu fimm ára
tímabili. Með launuðu starfi er átt við að umsækjandi hafi á grundvelli gilds
atvinnuleyfis annað hvort haft reglulegt launað starf í vinnuréttarsambandi eða
starf sem sjálfstæður atvinnurekandi. Með starfi er ennfremur átt við starf sem
er 30 vinnustundir á viku, að lágmarki. Starfsþjálfun á launum og sambærileg
námstímabil á launum jafngilda ekki launuðu starfi. Skilyrði er að
atvinnurekandinn sé skráður hjá fyrirtækjaskrá og skattyfirvöldum sem
skilaskyldur greiðandi staðgreiðslu skatta af launum starfsmanna. Áskilið er að
sjálfstætt starfandi umsækjendur námsaðstoðar séu skráðir greiðendur
virðisaukaskatts eða staðgreiðslu skatta.
2. Umsækjandi, sem ekki
starfar sem launþegi eða sjálfstæður atvinnurekandi, hafi haft fimm ára
samfellda búsetu hér á landi fyrir umsóknardag þegar búseta hefur hafist í öðru
augnamiði en að stunda nám hér á landi.
3. Hafi launað starf skv. 1.
tölul. 1. mgr. ekki verið samfellt eða því hefur ekki verið gegnt fram að
upphafi náms, á umsækjandi þó rétt til námsláns ef umrædd tímabil hafa:
a. varað að hámarki 3 mánuði samanlagt,
b. tímabil án atvinnu
hafa verið skráð á atvinnuleysisskrá,
c. tímabil allt að 6 mánuðum hafa
verið nýtt til starfsnáms, tungumálanáms eða sambærilegrar menntunar eða
d. um veikindatímabil er að ræða.
Jafngild launuðu starfi skv.
1. tölul. 1. mgr. eru tímabil sem umsækjandi hefur annast barn í allt að eitt ár
eftir fæðingu eða ættleiðingu samkvæmt þeim reglum sem gilda á vinnumarkaði.
Þá er einnig kveðið á um í lokamálsgrein 3. gr. reglugerðarinnar um rétt
þeirra sem ekki uppfylla búsetuskilyrði 1.-3. mgr. 3. gr. en þar kemur fram að
stjórn LÍN sé heimilt í sérstökum tilvikum að leggja sterk tengsl umsækjanda við
Ísland að jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði lánveitingar samkvæmt 1. mgr. 3.
gr. reglugerðarinnar. Veiting námslána er ívilnandi ákvörðun um félagsleg
réttindi og veitingu fjármuna úr ríkissjóði og er stjórnvöldum rétt að kveða á
um skilyrði þess að slík aðstoð verði veitt, m.a. að takmarka að slíkrar
aðstoðar verði notið utan Íslands. Af framangreindu leiðir að 13. gr. laga um
LÍN verður ekki skýrð þannig að allir íslenskir ríkisborgarar eigi rétt til
námsaðstoðar óháð búsetu. Þeir sem hafa ekki búsetu hér á landi á þeim tímabilum
sem tiltekin eru í 3. gr. reglugerðar um LÍN þurfa því að sýna fram á "tengsl
við íslenskt samfélag eða vinnumarkað" í skilningi 13. gr. laga nr. 21/1992 til
að eiga rétt á námsláni frá LÍN. Kærandi hefur verið búsett í öðru EES ríki frá
2011 við nám til ársins 2013 en síðan við störf. Ljóst er að hún uppfyllir ekki
kröfur reglugerðar um LÍN um að hafa verið búsett á Íslandi í tiltekinn tíma
fyrir umsókn um námslán. Liggur því fyrir að lánsréttur kæranda samkvæmt lögum
og reglum um LÍN er bundinn við að hún teljist þrátt fyrir búsetu og störf í
öðru ríki hafa nægjanlega sterk tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað. Af
framlögðum gögnum í málinu má sjá að kærandi var við nám í Danmörku á árunum
2011 til 2013. Eftir það tók kærandi upp fasta búsetu í Danmörku og var þar við
störf í þrjú ár fram á haust 2016. Verður ekki séð að um neina
bráðabirgðaráðstöfun hafi verið að ræða, sbr. t.d. niðurstöðu í máli L-30/2014.
Hefur kærandi því frá árinu 2011 ekki haft nein búsetutengsl við Ísland, hvorki
á þeim tímabilum sem lýst er í 1.-3. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN, né í
skemmri tíma en þar greinir. Þá hefur kærandi ekki verið við störf hér á landi
og ekki greitt hér skatta á þessu tímabili. Af gögnum málsins má m.a sjá að
kærandi hafði unnið sér inn lánsrétt í Danmörku en var synjað um námslán þar sem
umrætt nám naut ekki viðurkenningar danska sjóðsins. Telja verður að kærandi
hafi sterk fjölskyldutengsl hér á landi en að því er verður séð engin í
Danmörku. Þá hefur kærandi lýst því yfir að hún muni taka upp búsetu hér á landi
að loknu námi í Bandaríkjunum. Þrátt fyrir framangreind tengsl við íslenskt
samfélag þykir tímalengd búsetu kæranda í Danmörku eftir nám og störf hennar og
skattgreiðslur þar í landi vega þyngra þannig að hún teljist ekki hafa sýnt fram
á nægjanlega sterk tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað þannig að leggja
megi að jöfnu við að skilyrði lánveitingar skv. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar
teljist uppfyllt. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða málskotsnefndar að
staðfesta beri ákvörðun stjórnar LÍN frá 27. september 2016.
Úrskurðarorð
Ákvörðun stjórnar LÍN frá 27. september 2016 í máli kæranda er staðfest. Kæruatriði er lúta að atvikum eftir að ákvörðun stjórnar LÍN var tekin hafa ekki verið borin undir stjórn LÍN og er þeim því vísað frá málskotsnefnd, sbr. 2. mgr. 5.a. gr. laga nr. 21/1992.