Úrskurður

Ár 2017, miðvikudaginn 1. nóvember, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. L-5/2017:

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 11. apríl 2017 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 31. mars 2017 þar sem hafnað var beiðni hans um undanþágu frá endurgreiðslu námsláns. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 19. apríl 2017 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN bárust 5. maí 2017 og var afrit þeirra sent kæranda og honum gefinn frestur til að koma að athugasemdum sínum sem bárust nefndinni 17. maí 2017. Voru athugasemdir kæranda sendar LÍN 19. júní 2017. Með bréfi dagsettu 8. september 2017 fór málskotsnefnd þess á leit við kæranda að hann sendi frekari upplýsingar í málinu, þ.e. um tildrög þess að hann skráði sig af atvinnuleysiskrá og fjárhæð atvinnuleysisbóta. Málskotsnefnd ítrekaði beiðni sína þann 18. september. Engin svör bárust frá kæranda.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi er lántaki hjá LÍN og hefur hafið endurgreiðslu lána sinna. Kærandi sem er 66 ára, býr í Svíþjóð og hefur verið verið atvinnulaus undanfarin ár. Hann er með skerta starfsgetu og þjáist af giktarsjúkdómi. Í málinu liggur fyrir vottorð læknis frá 1. mars 2017 þar sem fram kemur að kærandi geti ekki stundað líkamleg störf eða vinnu þar sem gert er ráð fyrir að starfsmaður þurfi að standa eða ganga. Kærandi var skráður atvinnulaus frá 7. janúar 2003 til 1. ágúst 2016 er hann afskráði sig. Í upplýsingum frá Arbetsförmedlingen í Svíþjóð kemur fram að að ástæða afskráningar hafi verið að kærandi hafi hafið töku ellilífeyris. Kærandi skráði sig aftur á atvinnuleysisskrá 27. febrúar 2017. Kærandi þiggur lífeyri frá Pensionsmyndigheden í Svíþjóð sem í janúar, febrúar og mars 2017 var SEK 7.786. Fram kemur á yfirliti frá stofnuninni sem kærandi sendi LÍN að greiðslur hvers mánaðar á árinu 2017 eru samsettar af eftirfarandi þáttum:

Bostadstillågg Skattefri 5.090 SEK

Garantipension 2.676 SEK

Inkomstpension 975 SEK

Tillåggspension 372 SEK

Premiepension 255 SEK

Preliminår skatt - 1.582 SEK

Í gögnum málsins kemur einnig fram að kærandi greiðir 5.116 SEK í húsaleigu. Kærandi sótti um undanþágu frá endurgreiðslu námslána sinna vegna gjalddagans 1. mars 2017. Kom fram í erindi hans til sjóðsins að hann hafi talið að hann þyrfti ekki að halda áfram atvinnuleit þar sem hann hefði nú hafið töku ellilífeyris. Vísaði kærandi til þess að þessar aðstæður hans féllu undir „sambærilegar aðstæður“, sbr. ákvæði 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN. Taldi kærandi að ekki væri hægt að kynna sér nákvæmlega hvaða reglur giltu um undanþágur frá fastri afborgun á heimasíðu LÍN. Kærandi benti einnig á að hann hefði sent sjóðnum læknisvottorð þar sem fram kæmi að hann væri með skerta starfsgetu. Með ákvörðun stjórnar LÍN 31. mars 2017 var beiðni kæranda hafnað á grundvelli þess að skilyrði 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN væru ekki uppfyllt.

Sjónarmið kæranda.

Kærandi lýsir því í kærunni að hann hafi verið skráður atvinnulaus og í atvinnuleit til og með 1. ágúst 2016. Síðan hafi hann skráð sig aftur á sama hátt frá og með 27. febrúar 2017. Kærandi lýsir því að hann sé með skerta starfsgetu og að hann hafi lagt fram læknisvottorð því til staðfestingar. Kærandi telur að hann uppfylli skilyrðin um undanþágu frá fastri afborgun að hluta varðandi veikindi og að hluta varðandi atvinnuleysi. Fer kærandi þess á leit að fá undanþágu frá fastri afborgun vegna þess en til vara óskar kærandi eftir því að föst afborgun ársins 2017 verði lækkuð. Í athugasemdum sínum undirstrikar kærandi að hann sé undir tekjuviðmiðum sem LÍN hafi sett sem skilyrði fyrir undanþágu frá fastri afborgun. Kærandi lýsir því einnig að tekjur hans liggi undir því sem Svíar kalli "Skålig levnadsnivå" eða "existensminimum". Af þeim sökum valdi afborgun af námsláni sem samsvarar 11.000 SEK honum verulegum fjárhagserfiðleikum.

Sjónarmið stjórnar LÍN.

Stjórn LÍN bendir á að kærandi hafi óskað eftir undanþágu frá afborgun á grundvelli lágra tekna, slæms efnahags, atvinnuleysis og heilsuleysis. Hafi hann sent meðfylgjandi umsókn sinni staðfestingu á skráningu í vinnumiðlun í Svíþjóð frá 27. febrúar 2017 og læknisvottorð sem staðfesti að hann gæti ekki sinnt störfum er krefðust langtíma stöðu, göngu eða líkamlegs erfiðis. Honum hafi verið synjað á grundvelli þess að hann uppfyllti ekki skilyrði sjóðsins um að ástæður undanþágu hefðu varað fjóra mánuði fyrir gjalddaga. Kærandi hefði borið mál sitt undir stjórn sjóðsins sem hafi staðfest synjunina. Í málinu liggi fyrir að kærandi hafi verið skráður hjá atvinnumiðlun síðustu ár en hafi afskráð sig 1. ágúst 2016. Frá þeim tíma og þar til hann skráði sig aftur á atvinnumiðlun hafi hann þegið ellilífeyri. Í málinu liggi fyrir að kærandi uppfyllti ekki skilyrði sjóðsins um að tilteknar ástæður hafi valdið verulegum fjárhagsörðugleikum hjá honum. Stjórn LÍN vísar til skilyrða 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN þar sem fram komi að stjórn sjóðsins sé heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu námslána ef lánshæft nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Framangreint skilyrði hafi fyrst komið fram í þessari mynd í lögum nr. 72/1982. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi hafi eftirfarandi komið fram:

Stjórn Lánasjóðs er veitt heimild til þess að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu. Mjög ríkar ástæður verða að vera fyrir hendi, svo sem alvarleg veikindi eða slys, til þess að veita megi undanþágu frá hlutfallsgreiðslunni. Hins vegar er heimild til undanþágu frá föstu greiðslunni mun rýmri, þótt ófrávíkjanlegt skilyrði sé að tilteknar ástæður valdi "verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans".

Stjórn LÍN bendir á að ákvæðið hafi verið tekið óbreytt upp í núgildandi lögum en engar athugasemdir komi fram í frumvarpinu um túlkun eða framkvæmd. Gera megi ráð fyrir að fyrri framkvæmd gildi óbreytt. Ákvæðið hafi verið nánar útfært í úthlutunarreglum sjóðsins en þar séu taldar upp þær ástæður fyrir fjárhagsörðugleikum sem heimilt sé að líta til. Það vottorð sem kærandi hafi lagt fram verði ekki talið sýna að hann sé óvinnufær með öllu. Þegar litið sé til heildarstöðu hans sé ljóst að hann hafi verið í atvinnuleit og skráður á vinnumiðlun síðustu ár en hafi nú hafið töku ellilífeyris. Stjórn sjóðsins telji sér ekki heimilt að gera greinarmun á greiðendum námslána sem komnir eru á ellilífeyri út frá því hver staða þeirra hafi verið áður nema eitthvað meira komi til enda myndi það ekki uppfylla grundvallarskilyrði lagagreinarinnar. Stjórn LÍN telur niðurstöðu í máli kæranda vera í samræmi við lög og reglur og einnig í samræmi við sambærilegar ákvarðanir stjórnar LÍN.

Niðurstaða

Í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN segir:

Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu skv. 1. mgr., að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins er enn fremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu skv. 1. mgr. ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans.

Nánar er kveðið á um skilyrði undanþágunnar í 7. mgr. 8. gr. laganna en þar segir m.a. að skuldari sem sækir um undanþágu samkvæmt 6. mgr., skuli leggja sjóðstjórn til þær upplýsingar er stjórnin telur skipta máli. Ofangreind ákvæði eru nánast samhljóða ákvæðum 5. og 6. mgr. 8. gr. laga nr. 72/1982 um námslán og námsstyrki sem voru undanfari laga nr. 21/1992. Í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins sem urðu að lögum nr. 21/1992 um LÍN kemur fram að ákvæðið um heimild stjórnar til að veita undanþágu frá afborgunum eru óbreytt. Í lögskýringargögnum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 70/1982 um námslán og námsstyrki segir m.a.:

Stjórn Lánasjóðs er veitt heimild til þess að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu. Mjög ríkar ástæður verða að vera fyrir hendi, svo sem alvarleg veikindi eða slys, til þess að veita megi undanþágu frá hlutfallsgreiðslunni. Hins vegar er heimild til undanþágu frá föstu greiðslunni mun rýmri, þótt ófrávíkjanlegt skilyrði sé að tilteknar ástæður valdi "verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans". Undanþágu má veita að hluta eða öllu leyti, allt eftir atvikum hverju sinni. Sé undanþága veitt frestar það einungis hlutaðeigandi greiðslu en kemur ekki í veg fyrir að lán greiðist að fullu til baka.

Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992 er ráðherra heimilt að setja í reglugerð frekari ákvæði um framkvæmd laganna. Þá kemur fram í 2. mgr. greinarinnar að sjóðstjórn setur reglur um önnur atriði er greinir í lögunum og reglugerð samkvæmt 1. mgr. Í 13. gr. reglugerðar nr. 478/2011, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992, er 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 nánast tekin orðrétt upp en í lok greinarinnar segir að sjóðstjórn setji nánari almennar reglur um framkvæmd þessa heimildarákvæðis. Úthlutunarreglur LÍN eru almennar reglur sem settar eru af stjórn LÍN með heimild í framangreindum lögum og reglugerð.

Grein 8.5.1 í úthlutunarreglunum fyrir skólaárið 2016-2017 fjallar um undanþágu vegna verulegra fjárhagsörðugleika og er svohljóðandi:

Sjóðsstjórn er heimilt að veita undanþágu frá árlegri afborgun að hluta eða öllu leyti ef lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna veikinda og/eða örorku, þungunar eða umönnunar barna, umönnunar maka eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Almennt er miðað við að ekki séu veittar undanþágur ef árstekjur lánþega eru yfir 3.590.000 kr. og árstekjur hjóna/sambúðarfólks eru yfir 7.180.000 kr. vegna tekna ársins á undan. Ef umsækjandi er ekki með skattalega heimilisfesti á Íslandi og tekjur hans í erlendum gjaldmiðli, skal miða við kaupgengi á gjalddaga afborgunar. [...] Óvinnufær vegna örorku telst sá sem hefur rétt til örorkulífeyris skv. skilgreiningu Tryggingastofnunar. Að jafnaði er miðað við að ástæður þær sem valda örðugleikunum hafi varað í a.m.k. fjóra mánuði fyrir gjalddaga afborgunar.

Af framangreindum lagagreinum og lögskýringargögnum er ljóst að stjórn LÍN er heimilt að veita undanþágu frá afborgun námslána að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í lagaákvæðinu. Einnig er ljóst að stjórn LÍN er heimilt að setja sér nánari reglur um framkvæmd lagaákvæðisins í úthlutunarreglum sínum. Eins og áður hefur komið fram í niðurstöðum málskotsnefndar, sbr. t.d. mál nr. L-32/2009, ber við mat á því hvort samþykkja eigi undanþágu frá endurgreiðslu að taka mið af aðstæðum hverju sinni og veita undanþágu ef auðsýnt þykir að aðstæður greiðanda séu með þeim hætti að hann sé í verulegum fjárhagsörðugleikum sem rekja má til þeirra atvika sem tiltekin eru í 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 eða sambærilegra ástæðna. Orðalag greinarinnar gefur svigrúm til mats á því hvort ákvæðið eigi við og telur málskotsnefnd að við það mat verði að horfa á heildarmynd aðstæðna hverju sinni. Það að LÍN hefur sett sér almenn viðmið í úthlutunarreglum sínum undanþiggur LÍN ekki framangreindu mati, sbr. t.d. úrskurð í málum 32/2009 og L-37/2013, þar sem fram kom að þó svo að málefnalegt gæti verið að miða við fjóra mánuði fyrir gjalddaga gæti í sumum tilvikum verið rétt að víkja frá beitingu slíkra meðaltalsreglna og skoða aðstæður viðkomandi greiðanda yfir lengra tímabil, s.s. þegar fjárhagserfiðleikar hafa verið langvarandi. Kærandi er með skerta starfsorku og var skráður atvinnulaus í meira en áratug, eða frá byrjun árs 2003 og þar til hann hóf töku ellilífeyris í ágúst 2016 og afskráði sig. Hann skráði sig aftur á atvinnuleysisskrá 27. febrúar 2017. Kærandi vísaði til þess í erindi sínu til LÍN að hann teldi að þar sem hann hefði hafið töku ellilauna teldust aðstæður hans vera sambærilegar aðstæður sem vísað er til í 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN. Ekki var þó tekin afstaða til þessara röksemda kæranda í hinni kærðu ákvörðun. Fram kemur í úrskurðum málskotsnefndar í málum L-5/2013 og L-14/2013 að tekjuleysi sökum þess að einstaklingur er kominn á ellilífeyri og hefur ekki möguleika á að vera á vinnumarkaði, þó ekki stafi af veikindum, geti fallið undir sambærilegar ástæður í skilningi 8. mgr. 6. gr. laga um LÍN. Fram kemur í gögnum málsins að kærandi virðist hafa afar takmarkaða möguleika á verða aftur virkur á vinnumarkaði, bæði vegna takmarkaðrar starfsgetu og aldurs. Aflahæfi kæranda er skert og einnig virðist ljóst að áralangt atvinnuleysi, m.a. sökum takmarkaðrar starfsgetu og tilheyrandi lágar tekjur kæranda hafa takmarkað greiðslugetu hans með varanlegum hætti. Að mati málskotsnefndar kölluðu þessar aðstæður kæranda, þó svo að hann hafi afskráð sig af atvinnuleysisskrá, á að sjóðurinn kannaði frekar aðstæður hans. Var það ekki gert og var því meðferð málsins ekki í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Af fjárhagsupplýsingum sem kærandi hefur lagt fram má ráða að mánaðarlegar tekjur hans eru afar lágar. Kærandi hefur þó ekki lagt fram gögn um árstekjur sínar samkvæmt skattframtali. Með vísan til framanritaðs telur málskotsnefndin meðferð máls kæranda hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Er hin kærða niðurstaða í úrskurði stjórnar LÍN frá 31. mars 2017 í máli kæranda felld úr gildi og lagt fyrir sjóðinn að taka mál kæranda til meðferðar að nýju í samræmi við framangreind sjónarmið.

Úrskurðarorð

Hinn kærði úrskurður frá 31. mars 2017 í máli kæranda er felldur úr gildi.