Úrskurður
Ár 2017, miðvikudaginn 13. desember kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-11/2017:
Kæruefni
Með kæru sem barst málskotsnefnd 30. júní 2017 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 31. mars 2017 sem tilkynnt var honum með bréfi dagsettu 5. apríl 2017 um að synja beiðni hans um að fá námslán vegna skólagjalda skólaárið 2016-2017 vegna náms við háskóla í Skotlandi. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi 5. júlí 2017 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins þann sama dag. Stjórn LÍN sendi málskotsnefnd athugasemdir við kæruna með bréfi dagsettu 13. júlí 2017 og var afrit þess sent kæranda með bréfi dagsettu 14. júlí 2017, en þar var kæranda jafnframt gefinn frestur til að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Athugasemdir kæranda bárust 24. ágúst 2017. Þann 22. nóvember óskaði málskotsnefnd nánari upplýsinga frá kæranda um stöðu móður kæranda. Bárust þær upplýsingar 4. desember 2017.
Málsatvik og ágreiningsefni
Kærandi sem er fæddur árið 1997 er með tvöfalt ríkisfang,
íslenskt og grískt. Hann á íslenska móður og grískan föður og hefur fjölskylda
kæranda búið í Grikklandi. Eftir fráfall föður kæranda haustið 2016 fluttist
móðir kæranda til Íslands þar sem hún heldur heimili og stundar nám við Háskóla
Íslands. Samkvæmt upplýsingum kæranda hefur móðir hans ekki haft launatekjur á
Íslandi á árunum 2016-2017. Kærandi stundar nám í Skotlandi og sótti um námslán
hjá LÍN vegna skólaársins 2016-2017. Lánasjóðurinn óskaði upplýsinga frá kæranda
til þess að hægt væri að meta hvort skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr.
478/2011 um sterkt tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland teldust uppfyllt í
tilviki hans. Sendi LÍN kæranda upplýsingablað um "Sterk tengsl íslensks
ríkisborgara við Ísland, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011" og
leiðbeindi honum um að senda erindi til stjórnar LÍN með beiðni um mat á því
hvort hann teldist uppfylla skilyrði um nægjanlega sterk tengsl við Ísland.
Kærandi sendi erindi til stjórnar LÍN 14. febrúar 2017 þar sem hann gerði grein
fyrir aðstæðum sínum. Þar kom fram að kærandi og móðir hans ættu enn lögheimili
í Grikklandi sem skýrðist af því að ekki hafi verið búið að ganga frá búskiptum
eftir föður kæranda. Bæði kærandi og móðir hans hygðust hins vegar flytja
lögheimili sitt til Íslands við fyrstu hentugleika. Fram kemur í gögnum málsins
að stjórn LÍN samþykkti að veita móður kæranda námslán á vormisseri 2017 sökum
tengsla hennar við Ísland en hún hugðist stunda nám við Háskóla Íslands. Kom
fram í ákvörðun stjórnar LÍN í máli móður kæranda að hún uppfyllti kröfur um
sérstök tengsl sökum þess að hún stundaði nám á Íslandi, væri með skattalega
heimilisfesti og ætti fasteign á Íslandi. Í erindi sínu til stjórnar LÍN kvaðst
kærandi sækja um lán hjá LÍN þar sem lánamöguleikar væru ekki í boði fyrir hann
í Grikklandi eða Skotlandi. Kærandi byggði jafnframt á því að hann hefði sérstök
tengsl við Ísland í skilningi laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna.
Stjórn LÍN synjaði erindi kæranda með ákvörðun þess efnis þann 31. mars 2017. Í
niðurstöðu LÍN var hvorki fallist á að kærandi uppfyllti skilyrði um búsetu
fyrir umsóknardag né að hann félli undir undanþágur sem taldar væru upp í 3. tl.
1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011. Þá var ekki fallist á að kærandi hafi
sýnt fram á að hann hafi sterk tengsl við Ísland sem leggja mætti að jöfnu við
framangreind búsetuskilyrði.
Sjónarmið kæranda.
Kærandi
krefst þess að ákvörðun stjórnar LÍN verði felld úr gildi og breytt á þann veg
að viðurkenndur verði réttur kæranda til námsláns námsárið 2016-2017. Til vara
krefst kærandi þess að ákvörðun stjórnar LÍN verði felld úr gildi. Kærandi
kveðst gera athugasemdir við forsendur þær er LÍN hafi lagt til grundvallar
hinni kærðu ákvörðun. Í fyrsta lagi bendir kærandi á að ástæða þess að hann hafi
alltaf átt lögheimili í Grikklandi sé sú að fjölskyldan hafi haldið sitt heimili
í Grikklandi sökum vinnu föður hans. Kærandi kveðst hafa fullan hug á að flytja
lögheimili sitt til Íslands en geti það ekki sökum aðstæðna í Grikklandi.
Búskipti standi enn yfir á dánarbúi föður hans auk þess sem lög um herskyldu
komi í veg fyrir að hann geti flutt lögheimili sitt nema að ákveðnum skilyrðum
uppfylltum. Vísar kærandi til yfirlýsingar lögmanns um þetta atriði sem fylgi
kærunni. Telur kærandi þessar upplýsingar ekki leiða til þess að líta verði svo
á að hann muni ekki hafa búsetu á Íslandi í framtíðinni eins og lagt hafi verið
til grundvallar í hinni kærðu ákvörðun enda sé honum enn um sinn ómögulegt að
flytja lögheimili sitt hingað til lands. Kærandi bendir á að í kjölfar andláts
föður hans hafi tengslin við Grikkland rofnað en á Íslandi eigi hann ættingja og
vini sem hann hafi mikil samskipti við. Ítrekar kærandi það sem fram kom í
greinargerð hans til LÍN um að móðir hans hyggist búa á Íslandi og eigi þar
fasteign og hafi skilað skattframtölum þar. Vísar kærandi um þetta til
ákvörðunar stjórnar LÍN í máli móður hans þar sem fallist hafi verið á umsókn um
námslán. Kærandi vísar til þess að líta verði til þeirra sérstöku aðstæðna er
komið hafi upp í kjölfar andláts föður hans, það liggi þannig fyrir að
fjölskylda kæranda búi á Íslandi og að hann muni eiga sitt framtíðarheimili hér
á landi. Í öðru lagi bendir kærandi á að það hljóti að teljast einkennilegt að
LÍN skuli líta sérstaklega til þess að kærandi hafi ekki skattalega
heimilisfesti hér á landi og eigi ekki eignir hér. Vísar kærandi til þess að þar
sem fyrir liggi að hann hafi alltaf átt lögheimili í Grikklandi leiði það af
hlutarins eðli að hann hafi ekki haft skattalega heimilisfesti á Íslandi. Bendir
kærandi á að málskotsnefndin hafi ítrekað vísað til þess að þegar ungt fólk eigi
í hlut sé rétt að líta til þess að almennt sé þess ekki að vænta að það hafi
miklar skuldbindingar hér á landi, s.s. vegna húsnæðis eða annars. Þannig verði
skortur á slíkum upplýsingum einn og sér ekki talinn til marks um að umsækjanda
skorti tengsl við íslenskt samfélag, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar í málum
L-30/2014 og L-6/2014. Í þriðja lagi gerir kærandi athugasemdir að við mat á því
hvort tengsl kæranda við Ísland hafi rofnað hafi verið litið til þess að kærandi
"hafi ekki fjölskyldutengsl umfram það sem almennt gerist með íslenska
ríkisborgara". Að mati kæranda er þetta skilyrði ólögmætt, ómálefnalegt og
feli í raun í sér mismunun í garð kæranda. Bendir kærandi á að svo virðist sem
LÍN telji að til þess að lagt verði til grundvallar að kærandi hafi sterk tengsl
við Ísland verði fjölskyldutengsl hans á einhvern hátt að vera sterkari en
almennt gengur og gerist um lánþega hjá LÍN. Kærandi telji þetta skilyrði
markleysu og með því að leggja það til grundvallar við úrlausn málsins hafi
kærandi misbeitt valdi sínu. Vísar kærandi til þess er að framan er rakið með
fjölskyldutengsl hans á Íslandi og telur sig hafa sýnt fram á að þau séu mikil
og eigi, ásamt heildarmati á öðrum aðstæðum kæranda, að leiða til þess að
kærandi teljist hafa sterk tengsl við Ísland í skilningi 3. mgr. 3. gr.
reglugerðar nr. 478/2011 og uppfylli þannig skilyrði til námsáns hjá LÍN.
Kærandi bendir á að leiði framangreind sjónarmið ekki til þess að fallist verði
á aðalkröfu hans þá megi ráða af niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar að LÍN hafi
við meðferð máls hans hvorki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni né
rannsóknarreglu, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er það
einnig mat kæranda að ákvörðun stjórnar LÍN uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar
eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar, sbr. 22. gr. sömu laga. Bendir
kærandi sérstaklega á að mat á því hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 3. mgr. 3.
gr. reglugerðar um LÍN sé einstaklingsbundið og því hvíli sérstök skylda á LÍN
að framkvæma ítarlegt mat á högum kæranda í skilningi framangreindra ákvæða
stjórnsýslulaga. Þar sem ekki hafi verið gætt framangreindra reglna við meðferð
máls kæranda leiði það til þess að fella beri ákvörðunina úr gildi. Í
viðbótarathugasemdum kæranda kemur fram að hann telji ómálaefnalegt að við mat á
umsókn hafi verið litið til þess að hann tengdist Íslandi ekki sterkari böndum
en almennt gerist með íslenska ríkisborgara. Kærandi sé 20 ára gamall og því
varla óeðlilegt að hann eigi hvorki börn, maka né eignir á Íslandi. Telur
kærandi að framangreint hafi ráðið miklu um að umsókn hans hafi verið hafnað.
Kærandi ítrekar jafnframt að hann hafi sýnt fram á það með gögnum að hann eigi
ekki rétt á lánum annars staðar frá og jafnframt gert grein fyrir því hvers
vegna hann hefur ekki getað flutt lögheimili sitt til Íslands. Kærandi telur
einnig að ekki hafi verið tekið tillit til þeirra sérstöku aðstæðna sem upp hafi
komið í kjölfar andláts föður hans og þeirrar staðreyndar að móðir kæranda hafi
flutt til Íslands þar sem fjölskylda hans búi. Ítrekar kærandi að í álitum
umboðsmanns Alþingis sé lagt til grundvallar að mat á því hvort umsækjendur
uppfylli skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN skuli vera
einstaklingsbundið en kærandi telur að svo hafi ekki verið í hans tilviki. Telur
kærandi að af gögnum málsins verði ráðið að LÍN hafi þvert á móti litið til
fyrirfram mótaðra skilyrða sem ómögulegt sé fyrir kæranda að uppfylla, m.a. með
hliðsjón af aldri hans og stöðu að öðru leyti. Kærandi ítrekar að niðurstöðu
stjórnar LÍN í máli hans skorti rökstuðning í samræmi við framangreint.
Sjónarmið stjórnar LÍN.
Í athugasemdum stjórnar LÍN kemur
fram að kæranda hafi verið synjað um námslán vegna þess að hann hafi ekki sýnt
fram á að tengsl sín við Ísland væru það sterk að jafna mætti þeim við að
skilyrði úthlutunareglna og reglugerðar sjóðsins væru uppfyllt. Fram kemur í
athugasemdunum að kærandi hafi sótt um lán fyrir námsárið 2016-2017 til þess að
stunda bachelornám við háskóla í Skotlandi. Þar sem kærandi hafi ekki virtst
uppfylla skilyrði greinar 1.1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir námsárið
2016-2017, sbr. 3. gr. reglugerðar um LÍN hafi honum verið boðið að sýna fram á
annað. Hafi honum verið bent á að í sérstökum tilvikum væri stjórn LÍN heimilt
að leggja sterk tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland að jöfnu við að
skilyrðum úthlutunarreglna og reglugerðar LÍN væri uppfyllt. Hafi kærandi fengið
skriflegar leiðbeiningar um efni slíks erindis, æskileg fylgiskjöl og nokkur
þeirra sjónarmiða sem stjórn hafi litið til hafi verið talin upp. Í greinargerð
sem kærandi sendi stjórn LÍN hafi komið fram að kærandi hygðist flytja
lögheimili sitt til Íslands við fyrstu hentugleika, hann eigi ömmu, frændfólk og
vini á Íslandi, tali íslensku og hafi dvalið á Íslandi í frítíma sínum. Þá hafi
komið fram að kærandi ætti hvorki rétt á námslánum í Grikklandi eða Skotlandi.
Heildarmat stjórnar á stöðu kæranda hafi verið að ekki hafi verið sýnt fram á að
hægt væri að jafna tengslum hans við landið við að skilyrðum greinar 1.1.1 í
úthlutunarreglum LÍN væru uppfyllt. Stjórn LÍN vísar til þess að kærandi sé 20
ára gamall og hafi alltaf átt heima í Grikklandi. Hann stundi nú nám í Skotlandi
sem hann muni að öllum líkindum ljúka á árinu 2019. Þá hafi hann bæði grískan og
íslenskan ríkisborgararétt. Við ákvarðanir stjórnar LÍN í máli sem þessu sé
litið til margra þátta við heildarmat á því hvort um sérstakt tilfelli sé að
ræða þar sem hægt sé að leggja sterk tengsl umsækjanda að jöfnu við að skilyrði
reglna sjóðsins séu uppfyllt. Þannig byggi niðurstaðan ekki á einum þætti heldur
á heildarmati á mörgum þáttum sem einskorðist ekki eingöngu við leiðbeiningar
sjóðsins. Enginn einn þáttur ráði úrslitum í niðurstöðu stjórnar og hver þáttur
sé metinn heildstætt með hliðsjón af aðstæðum og aldri hvers umsækjanda um sig.
Þyki t.a.m. ekki ómálefnalegt né ólögmætt að einn þáttur sem litið sé til sé
hvort umsækjandi tengist sterkari fjölskylduböndum en almennt gerist með
íslenska ríkisborgara. Sé t.a.m. litið til þess hvort kærandi eigi börn og/eða
maka á Íslandi enda gæti það styrkt tengsl kæranda við landið. Í máli kæranda
hafi verið um heildarmat á aðstæðum kæranda að ræða sem nánar hafi verið
rökstutt í ákvörðun stjórnar LÍN. Hafi það verið niðurstaða stjórnar að kærandi
uppfyllti ekki skilyrði um búsetu á Íslandi né undanþágur frá þeim, sbr. 3. tl.
1. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN. Þá hafi heldur ekki verið talið að kærandi
hafi sýnt fram á að tengsl hans við Ísland væru það sterk að jafna mætti þeim
við að skilyrði úthlutunarreglna og reglugerðar sjóðins væru uppfyllt. Fyrir
utan almenn fjölskyldutengsl væru tengsl kæranda við landið lítil sem engin.
Jafnvel þótt litið væri til þess að kærandi ætti hvorki rétt á láni í Skotlandi
eða Grikklandi hafi það ekki verið talið leiða til þess að hann ætti rétt til
námslána frá LÍN. Stjórn LÍN ítrekar að um sé að ræða undanþágu frá reglum
sjóðsins um skilyrði sem lánþegi þurfi að uppfylla sem óumdeilt sé að hann geri
ekki. Niðurstaða stjórnar LÍN hafi því verið bæði málefnaleg og vel rökstudd og
í samræmi við niðurstöður í sambærilegum málum. Stjórn LÍN mótmælir staðhæfingum
kæranda um að ekki hafi verið gætt að leiðbeiningarskyldu eða rannsóknarreglu í
máli hans. Hann hafi fengið góðar og fullnægjandi leiðbeiningar við meðferð
málsins auk þess sem stjórn sjóðsins telji sig hafa fylgt rannsóknarreglu
stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Þá telur stjórn LÍN að mál kæranda í málum
L-6/2014 og L-30/2014 séu ekki sambærileg máli kæranda. Niðurstaða stjórnar sé í
samræmi við lög og reglur um sjóðinn og í samræmi við sambærilegar ákvarðanir
stjórnar LÍN og málskotsnefndar. Fer stjórn LÍN fram á að málskotsnefnd
staðfesti niðurstöðu stjórnar í máli kæranda.
Niðurstaða
Með ákvörðun 31. mars 2017 synjaði stjórn LÍN kæranda um
námslán vegna skólaársins 2016-2017 með vísan til þess að hann uppfyllti ekki
skilyrði 3. tl. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um lánasjóð íslenskra
námsmanna um búsetu á Íslandi eða tengsl við Ísland sem leggja mætti að jöfnu
við umrædd búsetuskilyrði. Í 1.-6. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóðs
íslenskra námsmanna er kveðið á um rétt íslenskra ríkisborgara og ríkisborgara
annarra ríkja, m.a. EES-ríkja, til námslána [
]. Kærandi, sem er bæði íslenskur
og grískur ríkisborgari, var búsettur í öðru EES-ríki þar til hann hóf nám í
Skotlandi, en móðir hans fluttist til Íslands eftir að kærandi hóf nám sitt.
Kærandi getur átt rétt til námslána hjá LÍN sem íslenskur ríkisborgari á
grundvelli 1. mgr. sbr. 6. mgr. 13. gr. laga um LÍN. Þá þarf einnig þarf að
kanna hvort kærandi kunni að eiga lánsrétt á grundvelli EES-reglna, sbr. 2. mgr.
13. gr. laga um LÍN.
Mat á rétti kæranda sem íslensks ríkisborgara
til námslána hjá LÍN.
Eins og fram kemur í 6. mgr. 13. gr. laga um
LÍN er heimilt að kveða á um að íslenskir ríkisborgarar sýni fram á tengsl við
íslenskt samfélag eða vinnumarkað til að eiga rétt á námslánum. Fram kemur í
athugasemdum með frumvarpi til laga um breytinga á lögum um LÍN, sem síðar varð
að lögum nr. 89/2008, að m.a. búseta á Íslandi er talin gefa til kynna tengsl
við íslenskt samfélag. Skilyrði um tengsl íslenskra ríkisborgara við íslenskt
samfélag eða vinnumarkað eru útfærð í 1.-2. tl. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um
LÍN þar sem gerðar eru búsetukröfur sem eru mismiklar eftir því hvort viðkomandi
hefur verið á vinnumarkaði hér á landi eða ekki. Íslenskir ríkisborgarar eiga
rétt til námslána uppfylli þeir eitt af þeim skilyrðum sem fram koma í 1.-2. tl.
1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 [....]. Í 3. tl. 1. mgr. 3. gr. koma fram
tilteknar undanþágur frá þeim tímabilum sem áskilin eru í 1. tl. Óumdeilt er í
málinu að kærandi uppfyllir ekki framangreind skilyrði um búsetu. Í
lokamálsgrein 3. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um rétt þeirra sem ekki
uppfylla skilyrði lánveitingar skv. 1. mgr. 3. gr. en þar segir að stjórn LÍN sé
heimilt í "sérstökum tilvikum að leggja sterk tengsl umsækjanda við Ísland að
jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði lánveitingar samkvæmt 1. mgr.", þ.e. að
búsetukröfur teljist uppfylltar þrátt fyrir að viðkomandi uppfylli ekki kröfur
um búsetu á þeim tímabilum sem lýst er í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Í
leiðbeiningum frá stjórn LÍN sem kæranda voru afhentar við meðferð máls hans hjá
LÍN er lýst nánar þeim sjónarmiðum sem stjórn LÍN telur að líta megi til við mat
á sterkum tengslum:
"Sterk tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland,
sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 Ekki er unnt að telja upp með
tæmandi hætti þau atriði sem stjórn sjóðsins lítur til við mat á því hvort
skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um sterk tengsl íslensks
ríkisborgara við Ísland séu uppfyllt. Hver umsókn er skoðuð og metin
sérstaklega. Meðal þátta sem stjórn sjóðsins lítur til er hvort umsækjandi
hyggst flytja til landsins til að stunda það nám sem sótt er um námslán vegna og
hvort aðstæður umsækjanda bendi til þess að umsækjandi muni hafa búsetu hér á
landi að námi loknu. Þá er litið til ástæðna þess að umsækjandi uppfyllir ekki
skilyrði gr. 1.1. í úthlutunarreglum LÍN og er til að mynda sérstaklega tekið
tillit til þess ef umsækjandi hefur þurft sökum ákvæða laga eða reglugerða að
flytja lögheimili sitt erlendis þrátt fyrir að um tímabundna dvöl hafi verið að
ræða t.d. vegna náms. Stjórn sjóðsins lítur einnig til þess að hve miklu leyti
tengsl umsækjanda við Ísland hafa rofnað á meðan á dvöl hans erlendis hefur
staðið og er þá sérstaklega litið til þess hvernig skattskilum umsækjanda og
búsetu maka, einstaklinga sem eru á framfæri umsækjanda og/eða einstaklinga sem
umsækjandi er á framfæri hjá, hefur verið háttað. Ýmsar skuldbindingar
umsækjanda og maka umsækjanda, til að mynda ráðningarsamningar, húsnæðislán,
lengri leigusamningar um íbúðarhúsnæði, framfærsluskylda vegna barna og fleira
þess háttar geta einnig gefið vísbendingu um tengsl umsækjanda við Ísland og
eftir atvikum tengsl við annað land. Einnig er til þess litið hvort umsækjandi
hafi öðlast rétt til töku námslána eða rétt til að þiggja styrki vegna náms frá
stjórnvöldum annars lands en Íslands. Stjórn sjóðsins bendir sérstaklega á að
mat á því hvort skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um sterk tengsl
íslensks ríkisborgara við Ísland sé uppfyllt er atviks- og aðstæðubundið og er
stjórninni því nauðsynlegt að hafa undir höndum sem ítarlegastar upplýsingar um
aðstæður umsækjanda við framkvæmd matsins. Stjórn sjóðsins óskar því eftir því
að umsækjandi skili sjóðnum greinargerð um þau framangreindra atriða sem
umsækjandi telur varpa sem skýrustu ljósi á tengsl hans við Ísland. Mælst er til
þess að eftirfarandi gögn séu látin fylgja greinargerðinni eftir því sem við á:
1. Staðfestar upplýsingar um nám sem umsækjandi og maki umsækjanda hafa stundað
erlendis. 2. Staðfestar upplýsingar um atvinnu umsækjanda og maka umsækjanda. 3.
Leigusamning eða staðfestingu á eignarhaldi á núverandi íbúðarhúsnæði. 4.
Leigusamning eða staðfestingu á eignarhaldi á íbúðarhúsnæði á íslandi. 5.
Skattframtöl á meðan á dvöl erlendis stóð. 6. Staðfestingu á búsetu maka,
einstaklinga sem eru á framfæri umsækjanda og/eða einstaklinga sem umsækjandi er
á framfæri hjá. 7. Þá getur það stutt umsókn ef fyrir liggur staðfesting þar til
bærra stjórnvalda á því að umsækjandi eigi ekki rétt til töku námslána eða rétt
til að þiggja styrki vegna náms í þeim löndum sem umsækjandi hefur helst dvalið
síðustu ár.
Veiting námslána er ívilnandi ákvörðun um félagsleg
réttindi og veitingu fjármuna úr ríkissjóði og er stjórnvöldum rétt að kveða á
um skilyrði þess að slík aðstoð verði veitt, m.a. að takmarka að slíkrar
aðstoðar verði notið utan Íslands. Af framangreindu leiðir að 13. gr. laga um
LÍN verður ekki skýrð þannig að allir íslenskir ríkisborgarar eigi rétt til
námsaðstoðar óháð búsetu. Þeir sem hafa ekki búsetu hér á landi á þeim tímabilum
sem tiltekin eru í 3. gr. reglugerðar um LÍN þurfa því að sýna fram á "tengsl
við íslenskt samfélag eða vinnumarkað" í skilningi 13. gr. laga nr. 21/1992 til
að eiga rétt á námsláni frá LÍN. Ákvæði laga um námslán og námstyrki nr. 72/1982
gerðu ráð fyrir að allir Íslendingar hefðu rétt til námsaðstoðar hjá LÍN.
Ennfremur að Norðurlandabúar og aðrir útlendingar ættu slíkan rétt að uppfylltum
tilteknum skilyrðum, m.a. um búsetu hér á landi. Búsetukröfur til íslenskra
ríkisborgara komu fyrst fram í lögum nr. 67/1992 um breyting á lögum nr. 21/1992
um LÍN. Var í 13. gr. laganna gerð krafa um lögheimili á Íslandi í eitt ár áður
en nám hæfist og jafnframt tekið fram að íslenskur ríkisborgari héldi að jafnaði
lánsrétti sínum í tvö ár eftir flutning lögheimilis til annars lands. Kom fram í
athugasemdum við frumvarpið að þetta væri í samræmi við framkvæmd hjá sjóðnum og
samhljóða ákvæði væri í reglugerð sjóðsins. Lögum um LÍN var breytt með lögum
nr. 12/2004 eftir að eftirlitsstofnun EFTA hafði gert athugasemdir við að
skilyrði láns sem væri beitt gagnvart EES-launþegum og sjálfstætt starfandi
aðilum bryti í bága við reglur EES. Voru þá jafnframt hertar búsetukröfur
gagnvart umsækjendum um námslán og gerð krafa um fasta búsetu hér á landi í tvö
ár samfellt eða í þrjú ár af síðustu tíu árum fyrir upphaf náms. Lögunum var
síðan á ný breytt með lögum nr. 89/2008 sökum athugasemda
eftirlitsstofnunarinnar. Afnumdar voru búsetukröfur gagnvart efnahagslega virkum
EES-borgurum og fjölskyldum þeirra. Í stað þess að gera búsetukröfur til
íslenskra ríkisborgara í lögunum var sett heimildarákvæði það sem vísað er til
hér að framan um að ákveða mætti að réttur til námslána tæki mið af "tengslum
við íslenskt samfélag eða vinnumarkað". Af ofangreindri forsögu 13. gr. laga
um LÍN og athugasemdum í greinargerðum með ofangreindum frumvörpum má ráða að
upphaflegar kröfur um búsetutímabil og tengsl við vinnumarkað hafi verið settar
til að verja íslenska námslánakerfið í tilefni af þeirri opnun markaða sem fólst
í EES-samningnum. Skuldbindingar EES-samningsins sem um ræðir og gáfu tilefni
til þessara breytinga varða EES-launþega og sjálfstætt starfandi og fjölskyldur
þeirra sem falla undir ákvæði laga nr. 105/2014 um frjálsan atvinnu- og
búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins (áður lög nr. 47/1993 sem
vísað er til í reglugerð um LÍN). Einnig voru sett skilyrði um námslánarétt
efnahagslega óvirkra EES-borgara, s.s. námsmanna og lífeyrisþega, sem eiga
slíkan rétt eftir fimm ára búsetu hér á landi. Í athugasemdum við frumvarp það
sem varð að lögum nr. 89/2008 um breyting á lögum um LÍN segir að af
dómaframkvæmd hafi verið ályktað að þessir aðilar þurfi að sýna fram á ákveðin
tengsl við samfélagið til að koma í veg fyrir að dvöl þeirra valdi erfiðleikum í
námlánakerfi viðkomandi lands. Þykir ekki verða ráðið af innihaldi þessara
breytinga á 13. gr. laga um LÍN eða af athugasemdum í frumvörpum að til hafi
staðið að breyta verulega kröfum um tengsl íslenskra ríkisborgara við Ísland
heldur einungis að tryggja sveigjanleika í framkvæmd. Er þetta endurspeglað í
núgildandi reglugerð með kröfum um búsetutímabil sem eru mismunandi eftir því
hvort viðkomandi hafi verið við launuð störf hér á landi eða ekki. Hafi
viðkomandi ekki verið við launuð störf er gerð krafa um fimm ára búsetu.
Íslenskir ríkisborgarar sem hafa verið virkir á vinnumarkaði þurfa að hafa verið
við launuð störf í allt að eitt ár og jafnframt hafa haft búsetu hér á landi í
eitt eða eftir atvikum tvö ár. EES-borgarar þurfa að vera eða hafa verið
efnahagslega virkir. Samkvæmt lokamálsgrein 3. gr. reglugerðar um LÍN er eins og
áður greinir í sérstökum tilvikum heimilt að leggja sterk tengsl umsækjanda við
Ísland að jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði um framangreind atvinnu-og
búsetutengsl. Kærandi er fæddur í öðru EES-ríki en hefur íslenskan
ríkisborgararétt. Hann hefur aldrei verið búsettur hér á landi þrátt fyrir að
hafa heimsótt landið reglulega og dvalið hjá ættingjum. Liggur því fyrir að
réttur kæranda sem íslensks ríkisborgara til námsláns samkvæmt lögum og reglum
um LÍN er bundinn við að hann teljist, þrátt fyrir að hafa aldrei verið búsettur
á Íslandi, hafa nægjanlega sterk tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað
þannig að jafna megi til þess að búsetukröfur séu uppfylltar. Eins og áður er
rakið er veiting námslána ívilnandi ákvörðun um félagsleg réttindi. Er
stjórnvöldum rétt að binda veitingu námslána við búsetu og takmarka veitingu
slíkra lána við þá sem eru búsettir hér á landi og í tilteknum tilvikum þá sem
hafa verið búsettir hér á landi og/eða sýna nægjanlega sterk tengsl við íslenskt
samfélag eða vinnumarkað. Í síðara tilvikinu þarf að sýna fram á svo sterk
tengsl að jafna megi til þess að búsetukröfur séu uppfylltar. Af þessu leiðir að
þegar íslenskir ríkisborgarar hafa t.d. verið við störf í öðru landi í tiltekinn
tíma og greiða þar skatta eru tengsl þeirra við Ísland talin hafa rofnað að því
marki að þeir eru ekki taldir eiga rétt á námsláni frá LÍN, sbr. t.d. úrskurður
í máli L-31/2016, þar sem umsækjandi var ekki talin hafa sýnt fram á nægjanleg
tengsl við Ísland eftir að hafa starfað í öðru ríki í þrjú ár eftir nám. Þegar
um er að ræða umsækjendur um námslán sem eru ungir, eiga ekki maka eða börn á
Íslandi, hafa ekki starfað á vinnumarkaði á Íslandi og eiga ekki eignir á
Íslandi eins og í tilviki kæranda telur málskotsnefnd að sú staðreynd ein og sér
geti ekki leitt til þess að viðkomandi teljist ekki hafa nægjanleg tengsl.
Kærandi hefur hins vegar aldrei búið á Íslandi og hefur ekki haft tengsl við
íslenskan vinnumarkað. Af athugasemdum í frumvarpi við 13. gr. laga um LÍN
virðist ekki útilokað að umsækjendum sem ekki hafa haft búsetutengsl við Ísland
verði veitt námslán. Í slíku tilviki telur málskotsnefnd að nægjanleg tengsl
verði t.d. frekar vera talin fyrir hendi þegar fyrir liggur ásamt öðrum atriðum
er skipta máli að umsækjandi sem ekki hefur haft búsetutengsl hyggist flytja til
Íslands og stunda þar nám eða hann tengist íslenskum vinnumarkaði eða
þjóðfélagi, s.s. með félagsstarfi, sbr. t.d. úrskurð í máli L-30/2014 þar sem
kærandi hafði sinnt góðgerðarstarfi á vegum íslenskra samtaka í Afríku. Sú
staðreynd að móðir kæranda hafi flutt til Íslands eftir að kærandi hóf nám sitt,
eigi þar eignir, hafi skilað þar skattframtölum og stundi þar nám sem og að
kærandi hafi lýst því yfir að hann hyggist eiga sitt heimili þar í framtíðinni
þykir ekki nægja að mati málskotsnefndar til að kærandi teljist hafa sýnst fram
á nægjanleg tengsl við Ísland. Kærandi hefur gert athugasemdir við mat stjórnar
LÍN á því hvort tengsl kæranda við Ísland hafi rofnað en þar hafi verið litið
til þess að kærandi "hafi ekki fjölskyldutengsl umfram það sem almennt gerist
með íslenska ríkisborgara". Þetta skilyrði sé ólögmætt og feli í raun í sér
mismunun í garð kæranda. Sé það markleysa og með því að leggja það til
grundvallar við úrlausn málsins hafi stjórn LÍN misbeitt valdi sínu.
Málskotsnefnd tekur fram af þessu tilefni að eins og áður hefur komið fram eru
námslán félagsleg réttindi og er úthlutun þeirra bundin við þá sem búsettir eru
hér á landi eða hafa verið búsettir hér á landi í tiltekinn tíma, sbr. skilyrði
3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 og í sérstökum tilvikum við þá sem sýna fram á
sterk tengsl við Ísland. Þá kemur fram í leiðbeiningum frá LÍN að einkum er gert
ráð fyrir búsetutengslum, efnahagslegum tengslum, s.s. ráðningarsamningi eða
upplýsingum um skattgreiðslur, sem þá geta m.a. verið til marks um greiðslur í
sameiginlega sjóði, eða þá sterkum fjölskyldutengslum, sem að mati
málskotsnefndar væru t.d. börn á framfæri viðkomandi umsækjanda sem dveldust á
Íslandi og teldust þá vera fjölskyldutengsl umfram það sem gengur og gerist með
námsmenn sem stunda nám utan Íslands. Verður því ekki að mati málskotsnefndar
séð að slíkt skilyrði teljist ólögmætt. Kærandi hefur einnig bent á að það liggi
í hlutarins eðli að þar sem hann hafi alltaf átt lögheimili í Grikklandi geti
hann ekki átt skattalega heimilisfesti á Íslandi. Málskotsnefnd bendir á að
þessi munur annars vegar á kæranda og hins vegar á öðrum íslenskum ríkisborgurum
sem eru á sama aldri en hafa átt heima á Íslandi fram til þess er þeir hófu nám
í öðru ríki er einmitt vísbending um að þessir hópar eru ekki í sömu stöðu.
Þannig er heimilt, og raunar almennt gert ráð fyrir, við úthlutun félagslegra
réttinda að gerður sé greinarmunur á þeim sem eru eða hafa verið búsettir hér á
landi og þeim sem aldrei hafa verið búsettir hér á landi, að svo miklu leyti sem
alþjóðlegar skuldbindingar, s.s. ákvæði EES-samningsins, leggja ekki bann við að
gerður sé slíkur greinarmunur. Framangreind rök kæranda ásamt þeim rökum að
móðir hans hafi tekið upp búsetu á Íslandi geta skipt máli við mat á því hvort
kærandi geti byggt á reglum EES-samningsins við umsókn um námslán hjá LÍN, að
því gefnu að kærandi geti sýnt fram á að hann falli beint eða óbeint undir þau
ákvæði EES-samningsins sem eiga við um frjálsa för efnahagslegra virkra
EES-borgara, þ.e. EES-launþega eða sjálfstætt starfandi EES-borgara. Þykir því
rétt að gera grein fyrir reglum EES að því er lýtur að mögulegum rétti hans til
námsláns.
Mat á rétti kæranda til námslána hjá LÍN á grundvelli
EES-reglna. Eins og áður er komið fram er kærandi íslenskur ríkisborgari sem
hefur verið búsettur í Grikklandi frá fæðingu. Kærandi hefur ekki flutt aðsetur
sitt til Íslands en móðir hans sem var búsett í Grikklandi hefur flust búferlum
til Íslands og stundar nám við háskóla hér á landi. Samkvæmt upplýsingum kæranda
hefur móðir hans hins vegar ekki haft neinar launatekjur á Íslandi á árunum
2016-2017. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga um LÍN er gert ráð fyrir að
ríkisborgarar ríkja á evrópska efnahagssvæðinu geti, að uppfylltum skilyrðum
samningsins er lýtur að frjálsri för launþega og sjálfstætt starfandi, þ.e. eru
efnahagslega virkir, átt rétt til námslána hjá LÍN. Ekki er gert ráð fyrir að
íslenskir ríkisborgarar geti byggt á reglum EES um frjálsa för launþega eða
sjálfstætt starfandi nema svo hátti til að þeir hafi í raun virkjað þann rétt
með því að starfa í öðru EES-ríki (sjá mál EBD 175/78 Saunders, 11. mgr.).
Þannig geta íslenskir ríkisborgarar sem snúa aftur til Íslands eftir að hafa
dvalið í öðru EES-ríki á grundvelli reglna um frjálsa för byggt á reglum
EES-samningsins um frjálsa för við endurkomu til Íslands (sjá m.a. dóm
EFTA-dómstólsins í máli E-28/15 Jabbi, 77. mgr.). Eftir atvikum geta
fjölskyldumeðlimir slíkra launþega/sjálfstætt starfandi einnig átt rétt á
námslánum þrátt fyrir að vera ekki búsettir í sama ríki. Kveðið er á um
félagsleg réttindi, m.a. rétt til námslána, ríkisborgara ríkja á Evrópska
efnahagssvæðinu sem starfa sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur á
íslenskum vinnumarkaði eða teljast til fjölskyldu þeirra í 7. eða 10. gr.
reglugerðar ESB nr. 492/2011, sem innleidd er með lögum nr. 105/2014, sbr. lög
nr. 105/2014 um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska
efnahagssvæðisins (áður lög nr. 47/1993). Meðal annars hafa
EES-launþegar/sjálfstætt starfandi rétt til námslána vegna lánshæfs náms meðfram
starfi, að uppfylltum ákvæðum laga og reglna um LÍN. Einnig eru námslán sem
veitt eru börnum á framfæri EES-launþega/sjálfstætt starfandi talin til
félagslegra réttinda launþegans/sjálfstætt starfandi aðila skv. 7. gr.
reglugerðar ESB nr. 492/2011 (mál EDB nr. C-3/90 Bernini, 25. mgr.). Eins og
áður er fram komið kallaði málskotsnefnd eftir upplýsingum um hvort móðir
kæranda hefði haft launatekjur hér á landi. Samkvæmt upplýsingum kæranda hefur
móðir hans ekki haft neinar launatekjur hér á landi. Liggur því fyrir að réttur
kæranda til námsláns hjá LÍN verður ekki byggður á ofangreindum reglum. Eins og
greinir í 3. mgr. 13. gr. laga um LÍN öðlast EES-borgarar sem eru búsettir hér á
landi en eru ekki launþegar eða sjálfstætt starfandi, s.s. námsmenn eða
lífeyrisþegar frá öðrum EES-ríkjum, fyrst rétt til námslána eftir 5 ára
samfellda búsetu á Íslandi, sbr. 3. gr. 13. gr. laga um LÍN. Kærandi hefur ekki
verið búsettur hér á landi og liggur því fyrir að hann getur ekki byggt á 3.
mgr. 13. gr. laga um LÍN. Ofangreind ákvæði 1., 2. og 3. mgr. 13. gr.
undirstrika þær kröfur sem gerðar eru um efnahagsleg- og/eða búsetutengsl við
Ísland sem skilyrði fyrir námslánum hjá LÍN. Kærandi er ekki og hefur aldrei
verið búsettur hér á landi og hefur ekki verið við störf á íslenskum
vinnumarkaði. Að mati málskotsnefndar hefur kærandi ekki heldur sýnt fram á slík
tengsl við Ísland að jafna megi við að skilyrði um búsetu hafi verið uppfyllt.
Að mati kæranda bar stjórn LÍN að framkvæma ítarlegt mat á högum kæranda við
meðferð málsins sem stjórnin hafi ekki sinnt og hafi því brotið gegn ákvæði 7.
gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Við meðferð máls þessa hefur málskotsnefnd
yfirfarið gögn málsins og mat LÍN á þeim og að auki kallað eftir frekari gögnum.
Með vísan til þessa er ekki fallist á það sjónarmið kæranda að við meðferð
málsins hafi verið brotið gegn fyrrgreindum ákvæðum stjórnsýslulaga.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða málskotsnefndar að staðfesta beri
hina kærðu ákvörðun stjórnar LÍN frá 31. mars 2017.
Úrskurðarorð
Ákvörðun stjórnar LÍN frá 31. mars 2017 í máli kæranda er staðfest.