Úrskurður

Ár 2017, miðvikudaginn 13. desember kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-11/2017:

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 30. júní 2017 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 31. mars 2017 sem tilkynnt var honum með bréfi dagsettu 5. apríl 2017 um að synja beiðni hans um að fá námslán vegna skólagjalda skólaárið 2016-2017 vegna náms við háskóla í Skotlandi. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi 5. júlí 2017 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins þann sama dag. Stjórn LÍN sendi málskotsnefnd athugasemdir við kæruna með bréfi dagsettu 13. júlí 2017 og var afrit þess sent kæranda með bréfi dagsettu 14. júlí 2017, en þar var kæranda jafnframt gefinn frestur til að koma að frekari sjónarmiðum sínum. Athugasemdir kæranda bárust 24. ágúst 2017. Þann 22. nóvember óskaði málskotsnefnd nánari upplýsinga frá kæranda um stöðu móður kæranda. Bárust þær upplýsingar 4. desember 2017.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi sem er fæddur árið 1997 er með tvöfalt ríkisfang, íslenskt og grískt. Hann á íslenska móður og grískan föður og hefur fjölskylda kæranda búið í Grikklandi. Eftir fráfall föður kæranda haustið 2016 fluttist móðir kæranda til Íslands þar sem hún heldur heimili og stundar nám við Háskóla Íslands. Samkvæmt upplýsingum kæranda hefur móðir hans ekki haft launatekjur á Íslandi á árunum 2016-2017. Kærandi stundar nám í Skotlandi og sótti um námslán hjá LÍN vegna skólaársins 2016-2017. Lánasjóðurinn óskaði upplýsinga frá kæranda til þess að hægt væri að meta hvort skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um sterkt tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland teldust uppfyllt í tilviki hans. Sendi LÍN kæranda upplýsingablað um "Sterk tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011" og leiðbeindi honum um að senda erindi til stjórnar LÍN með beiðni um mat á því hvort hann teldist uppfylla skilyrði um nægjanlega sterk tengsl við Ísland. Kærandi sendi erindi til stjórnar LÍN 14. febrúar 2017 þar sem hann gerði grein fyrir aðstæðum sínum. Þar kom fram að kærandi og móðir hans ættu enn lögheimili í Grikklandi sem skýrðist af því að ekki hafi verið búið að ganga frá búskiptum eftir föður kæranda. Bæði kærandi og móðir hans hygðust hins vegar flytja lögheimili sitt til Íslands við fyrstu hentugleika. Fram kemur í gögnum málsins að stjórn LÍN samþykkti að veita móður kæranda námslán á vormisseri 2017 sökum tengsla hennar við Ísland en hún hugðist stunda nám við Háskóla Íslands. Kom fram í ákvörðun stjórnar LÍN í máli móður kæranda að hún uppfyllti kröfur um sérstök tengsl sökum þess að hún stundaði nám á Íslandi, væri með skattalega heimilisfesti og ætti fasteign á Íslandi. Í erindi sínu til stjórnar LÍN kvaðst kærandi sækja um lán hjá LÍN þar sem lánamöguleikar væru ekki í boði fyrir hann í Grikklandi eða Skotlandi. Kærandi byggði jafnframt á því að hann hefði sérstök tengsl við Ísland í skilningi laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Stjórn LÍN synjaði erindi kæranda með ákvörðun þess efnis þann 31. mars 2017. Í niðurstöðu LÍN var hvorki fallist á að kærandi uppfyllti skilyrði um búsetu fyrir umsóknardag né að hann félli undir undanþágur sem taldar væru upp í 3. tl. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011. Þá var ekki fallist á að kærandi hafi sýnt fram á að hann hafi sterk tengsl við Ísland sem leggja mætti að jöfnu við framangreind búsetuskilyrði.

Sjónarmið kæranda.

Kærandi krefst þess að ákvörðun stjórnar LÍN verði felld úr gildi og breytt á þann veg að viðurkenndur verði réttur kæranda til námsláns námsárið 2016-2017. Til vara krefst kærandi þess að ákvörðun stjórnar LÍN verði felld úr gildi. Kærandi kveðst gera athugasemdir við forsendur þær er LÍN hafi lagt til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Í fyrsta lagi bendir kærandi á að ástæða þess að hann hafi alltaf átt lögheimili í Grikklandi sé sú að fjölskyldan hafi haldið sitt heimili í Grikklandi sökum vinnu föður hans. Kærandi kveðst hafa fullan hug á að flytja lögheimili sitt til Íslands en geti það ekki sökum aðstæðna í Grikklandi. Búskipti standi enn yfir á dánarbúi föður hans auk þess sem lög um herskyldu komi í veg fyrir að hann geti flutt lögheimili sitt nema að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Vísar kærandi til yfirlýsingar lögmanns um þetta atriði sem fylgi kærunni. Telur kærandi þessar upplýsingar ekki leiða til þess að líta verði svo á að hann muni ekki hafa búsetu á Íslandi í framtíðinni eins og lagt hafi verið til grundvallar í hinni kærðu ákvörðun enda sé honum enn um sinn ómögulegt að flytja lögheimili sitt hingað til lands. Kærandi bendir á að í kjölfar andláts föður hans hafi tengslin við Grikkland rofnað en á Íslandi eigi hann ættingja og vini sem hann hafi mikil samskipti við. Ítrekar kærandi það sem fram kom í greinargerð hans til LÍN um að móðir hans hyggist búa á Íslandi og eigi þar fasteign og hafi skilað skattframtölum þar. Vísar kærandi um þetta til ákvörðunar stjórnar LÍN í máli móður hans þar sem fallist hafi verið á umsókn um námslán. Kærandi vísar til þess að líta verði til þeirra sérstöku aðstæðna er komið hafi upp í kjölfar andláts föður hans, það liggi þannig fyrir að fjölskylda kæranda búi á Íslandi og að hann muni eiga sitt framtíðarheimili hér á landi. Í öðru lagi bendir kærandi á að það hljóti að teljast einkennilegt að LÍN skuli líta sérstaklega til þess að kærandi hafi ekki skattalega heimilisfesti hér á landi og eigi ekki eignir hér. Vísar kærandi til þess að þar sem fyrir liggi að hann hafi alltaf átt lögheimili í Grikklandi leiði það af hlutarins eðli að hann hafi ekki haft skattalega heimilisfesti á Íslandi. Bendir kærandi á að málskotsnefndin hafi ítrekað vísað til þess að þegar ungt fólk eigi í hlut sé rétt að líta til þess að almennt sé þess ekki að vænta að það hafi miklar skuldbindingar hér á landi, s.s. vegna húsnæðis eða annars. Þannig verði skortur á slíkum upplýsingum einn og sér ekki talinn til marks um að umsækjanda skorti tengsl við íslenskt samfélag, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar í málum L-30/2014 og L-6/2014. Í þriðja lagi gerir kærandi athugasemdir að við mat á því hvort tengsl kæranda við Ísland hafi rofnað hafi verið litið til þess að kærandi "hafi ekki fjölskyldutengsl umfram það sem almennt gerist með íslenska ríkisborgara". Að mati kæranda er þetta skilyrði ólögmætt, ómálefnalegt og feli í raun í sér mismunun í garð kæranda. Bendir kærandi á að svo virðist sem LÍN telji að til þess að lagt verði til grundvallar að kærandi hafi sterk tengsl við Ísland verði fjölskyldutengsl hans á einhvern hátt að vera sterkari en almennt gengur og gerist um lánþega hjá LÍN. Kærandi telji þetta skilyrði markleysu og með því að leggja það til grundvallar við úrlausn málsins hafi kærandi misbeitt valdi sínu. Vísar kærandi til þess er að framan er rakið með fjölskyldutengsl hans á Íslandi og telur sig hafa sýnt fram á að þau séu mikil og eigi, ásamt heildarmati á öðrum aðstæðum kæranda, að leiða til þess að kærandi teljist hafa sterk tengsl við Ísland í skilningi 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 og uppfylli þannig skilyrði til námsáns hjá LÍN. Kærandi bendir á að leiði framangreind sjónarmið ekki til þess að fallist verði á aðalkröfu hans þá megi ráða af niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar að LÍN hafi við meðferð máls hans hvorki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni né rannsóknarreglu, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er það einnig mat kæranda að ákvörðun stjórnar LÍN uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar, sbr. 22. gr. sömu laga. Bendir kærandi sérstaklega á að mat á því hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN sé einstaklingsbundið og því hvíli sérstök skylda á LÍN að framkvæma ítarlegt mat á högum kæranda í skilningi framangreindra ákvæða stjórnsýslulaga. Þar sem ekki hafi verið gætt framangreindra reglna við meðferð máls kæranda leiði það til þess að fella beri ákvörðunina úr gildi. Í viðbótarathugasemdum kæranda kemur fram að hann telji ómálaefnalegt að við mat á umsókn hafi verið litið til þess að hann tengdist Íslandi ekki sterkari böndum en almennt gerist með íslenska ríkisborgara. Kærandi sé 20 ára gamall og því varla óeðlilegt að hann eigi hvorki börn, maka né eignir á Íslandi. Telur kærandi að framangreint hafi ráðið miklu um að umsókn hans hafi verið hafnað. Kærandi ítrekar jafnframt að hann hafi sýnt fram á það með gögnum að hann eigi ekki rétt á lánum annars staðar frá og jafnframt gert grein fyrir því hvers vegna hann hefur ekki getað flutt lögheimili sitt til Íslands. Kærandi telur einnig að ekki hafi verið tekið tillit til þeirra sérstöku aðstæðna sem upp hafi komið í kjölfar andláts föður hans og þeirrar staðreyndar að móðir kæranda hafi flutt til Íslands þar sem fjölskylda hans búi. Ítrekar kærandi að í álitum umboðsmanns Alþingis sé lagt til grundvallar að mat á því hvort umsækjendur uppfylli skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN skuli vera einstaklingsbundið en kærandi telur að svo hafi ekki verið í hans tilviki. Telur kærandi að af gögnum málsins verði ráðið að LÍN hafi þvert á móti litið til fyrirfram mótaðra skilyrða sem ómögulegt sé fyrir kæranda að uppfylla, m.a. með hliðsjón af aldri hans og stöðu að öðru leyti. Kærandi ítrekar að niðurstöðu stjórnar LÍN í máli hans skorti rökstuðning í samræmi við framangreint.

Sjónarmið stjórnar LÍN.

Í athugasemdum stjórnar LÍN kemur fram að kæranda hafi verið synjað um námslán vegna þess að hann hafi ekki sýnt fram á að tengsl sín við Ísland væru það sterk að jafna mætti þeim við að skilyrði úthlutunareglna og reglugerðar sjóðsins væru uppfyllt. Fram kemur í athugasemdunum að kærandi hafi sótt um lán fyrir námsárið 2016-2017 til þess að stunda bachelornám við háskóla í Skotlandi. Þar sem kærandi hafi ekki virtst uppfylla skilyrði greinar 1.1.1 í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir námsárið 2016-2017, sbr. 3. gr. reglugerðar um LÍN hafi honum verið boðið að sýna fram á annað. Hafi honum verið bent á að í sérstökum tilvikum væri stjórn LÍN heimilt að leggja sterk tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland að jöfnu við að skilyrðum úthlutunarreglna og reglugerðar LÍN væri uppfyllt. Hafi kærandi fengið skriflegar leiðbeiningar um efni slíks erindis, æskileg fylgiskjöl og nokkur þeirra sjónarmiða sem stjórn hafi litið til hafi verið talin upp. Í greinargerð sem kærandi sendi stjórn LÍN hafi komið fram að kærandi hygðist flytja lögheimili sitt til Íslands við fyrstu hentugleika, hann eigi ömmu, frændfólk og vini á Íslandi, tali íslensku og hafi dvalið á Íslandi í frítíma sínum. Þá hafi komið fram að kærandi ætti hvorki rétt á námslánum í Grikklandi eða Skotlandi. Heildarmat stjórnar á stöðu kæranda hafi verið að ekki hafi verið sýnt fram á að hægt væri að jafna tengslum hans við landið við að skilyrðum greinar 1.1.1 í úthlutunarreglum LÍN væru uppfyllt. Stjórn LÍN vísar til þess að kærandi sé 20 ára gamall og hafi alltaf átt heima í Grikklandi. Hann stundi nú nám í Skotlandi sem hann muni að öllum líkindum ljúka á árinu 2019. Þá hafi hann bæði grískan og íslenskan ríkisborgararétt. Við ákvarðanir stjórnar LÍN í máli sem þessu sé litið til margra þátta við heildarmat á því hvort um sérstakt tilfelli sé að ræða þar sem hægt sé að leggja sterk tengsl umsækjanda að jöfnu við að skilyrði reglna sjóðsins séu uppfyllt. Þannig byggi niðurstaðan ekki á einum þætti heldur á heildarmati á mörgum þáttum sem einskorðist ekki eingöngu við leiðbeiningar sjóðsins. Enginn einn þáttur ráði úrslitum í niðurstöðu stjórnar og hver þáttur sé metinn heildstætt með hliðsjón af aðstæðum og aldri hvers umsækjanda um sig. Þyki t.a.m. ekki ómálefnalegt né ólögmætt að einn þáttur sem litið sé til sé hvort umsækjandi tengist sterkari fjölskylduböndum en almennt gerist með íslenska ríkisborgara. Sé t.a.m. litið til þess hvort kærandi eigi börn og/eða maka á Íslandi enda gæti það styrkt tengsl kæranda við landið. Í máli kæranda hafi verið um heildarmat á aðstæðum kæranda að ræða sem nánar hafi verið rökstutt í ákvörðun stjórnar LÍN. Hafi það verið niðurstaða stjórnar að kærandi uppfyllti ekki skilyrði um búsetu á Íslandi né undanþágur frá þeim, sbr. 3. tl. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN. Þá hafi heldur ekki verið talið að kærandi hafi sýnt fram á að tengsl hans við Ísland væru það sterk að jafna mætti þeim við að skilyrði úthlutunarreglna og reglugerðar sjóðins væru uppfyllt. Fyrir utan almenn fjölskyldutengsl væru tengsl kæranda við landið lítil sem engin. Jafnvel þótt litið væri til þess að kærandi ætti hvorki rétt á láni í Skotlandi eða Grikklandi hafi það ekki verið talið leiða til þess að hann ætti rétt til námslána frá LÍN. Stjórn LÍN ítrekar að um sé að ræða undanþágu frá reglum sjóðsins um skilyrði sem lánþegi þurfi að uppfylla sem óumdeilt sé að hann geri ekki. Niðurstaða stjórnar LÍN hafi því verið bæði málefnaleg og vel rökstudd og í samræmi við niðurstöður í sambærilegum málum. Stjórn LÍN mótmælir staðhæfingum kæranda um að ekki hafi verið gætt að leiðbeiningarskyldu eða rannsóknarreglu í máli hans. Hann hafi fengið góðar og fullnægjandi leiðbeiningar við meðferð málsins auk þess sem stjórn sjóðsins telji sig hafa fylgt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Þá telur stjórn LÍN að mál kæranda í málum L-6/2014 og L-30/2014 séu ekki sambærileg máli kæranda. Niðurstaða stjórnar sé í samræmi við lög og reglur um sjóðinn og í samræmi við sambærilegar ákvarðanir stjórnar LÍN og málskotsnefndar. Fer stjórn LÍN fram á að málskotsnefnd staðfesti niðurstöðu stjórnar í máli kæranda.

Niðurstaða

Með ákvörðun 31. mars 2017 synjaði stjórn LÍN kæranda um námslán vegna skólaársins 2016-2017 með vísan til þess að hann uppfyllti ekki skilyrði 3. tl. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um lánasjóð íslenskra námsmanna um búsetu á Íslandi eða tengsl við Ísland sem leggja mætti að jöfnu við umrædd búsetuskilyrði. Í 1.-6. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóðs íslenskra námsmanna er kveðið á um rétt íslenskra ríkisborgara og ríkisborgara annarra ríkja, m.a. EES-ríkja, til námslána […]. Kærandi, sem er bæði íslenskur og grískur ríkisborgari, var búsettur í öðru EES-ríki þar til hann hóf nám í Skotlandi, en móðir hans fluttist til Íslands eftir að kærandi hóf nám sitt. Kærandi getur átt rétt til námslána hjá LÍN sem íslenskur ríkisborgari á grundvelli 1. mgr. sbr. 6. mgr. 13. gr. laga um LÍN. Þá þarf einnig þarf að kanna hvort kærandi kunni að eiga lánsrétt á grundvelli EES-reglna, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga um LÍN.

Mat á rétti kæranda sem íslensks ríkisborgara til námslána hjá LÍN.

Eins og fram kemur í 6. mgr. 13. gr. laga um LÍN er heimilt að kveða á um að íslenskir ríkisborgarar sýni fram á tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað til að eiga rétt á námslánum. Fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til laga um breytinga á lögum um LÍN, sem síðar varð að lögum nr. 89/2008, að m.a. búseta á Íslandi er talin gefa til kynna tengsl við íslenskt samfélag. Skilyrði um tengsl íslenskra ríkisborgara við íslenskt samfélag eða vinnumarkað eru útfærð í 1.-2. tl. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN þar sem gerðar eru búsetukröfur sem eru mismiklar eftir því hvort viðkomandi hefur verið á vinnumarkaði hér á landi eða ekki. Íslenskir ríkisborgarar eiga rétt til námslána uppfylli þeir eitt af þeim skilyrðum sem fram koma í 1.-2. tl. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 [....]. Í 3. tl. 1. mgr. 3. gr. koma fram tilteknar undanþágur frá þeim tímabilum sem áskilin eru í 1. tl. Óumdeilt er í málinu að kærandi uppfyllir ekki framangreind skilyrði um búsetu. Í lokamálsgrein 3. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um rétt þeirra sem ekki uppfylla skilyrði lánveitingar skv. 1. mgr. 3. gr. en þar segir að stjórn LÍN sé heimilt í "sérstökum tilvikum að leggja sterk tengsl umsækjanda við Ísland að jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði lánveitingar samkvæmt 1. mgr.", þ.e. að búsetukröfur teljist uppfylltar þrátt fyrir að viðkomandi uppfylli ekki kröfur um búsetu á þeim tímabilum sem lýst er í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Í leiðbeiningum frá stjórn LÍN sem kæranda voru afhentar við meðferð máls hans hjá LÍN er lýst nánar þeim sjónarmiðum sem stjórn LÍN telur að líta megi til við mat á sterkum tengslum:

"Sterk tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 Ekki er unnt að telja upp með tæmandi hætti þau atriði sem stjórn sjóðsins lítur til við mat á því hvort skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um sterk tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland séu uppfyllt. Hver umsókn er skoðuð og metin sérstaklega. Meðal þátta sem stjórn sjóðsins lítur til er hvort umsækjandi hyggst flytja til landsins til að stunda það nám sem sótt er um námslán vegna og hvort aðstæður umsækjanda bendi til þess að umsækjandi muni hafa búsetu hér á landi að námi loknu. Þá er litið til ástæðna þess að umsækjandi uppfyllir ekki skilyrði gr. 1.1. í úthlutunarreglum LÍN og er til að mynda sérstaklega tekið tillit til þess ef umsækjandi hefur þurft sökum ákvæða laga eða reglugerða að flytja lögheimili sitt erlendis þrátt fyrir að um tímabundna dvöl hafi verið að ræða t.d. vegna náms. Stjórn sjóðsins lítur einnig til þess að hve miklu leyti tengsl umsækjanda við Ísland hafa rofnað á meðan á dvöl hans erlendis hefur staðið og er þá sérstaklega litið til þess hvernig skattskilum umsækjanda og búsetu maka, einstaklinga sem eru á framfæri umsækjanda og/eða einstaklinga sem umsækjandi er á framfæri hjá, hefur verið háttað. Ýmsar skuldbindingar umsækjanda og maka umsækjanda, til að mynda ráðningarsamningar, húsnæðislán, lengri leigusamningar um íbúðarhúsnæði, framfærsluskylda vegna barna og fleira þess háttar geta einnig gefið vísbendingu um tengsl umsækjanda við Ísland og eftir atvikum tengsl við annað land. Einnig er til þess litið hvort umsækjandi hafi öðlast rétt til töku námslána eða rétt til að þiggja styrki vegna náms frá stjórnvöldum annars lands en Íslands. Stjórn sjóðsins bendir sérstaklega á að mat á því hvort skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um sterk tengsl íslensks ríkisborgara við Ísland sé uppfyllt er atviks- og aðstæðubundið og er stjórninni því nauðsynlegt að hafa undir höndum sem ítarlegastar upplýsingar um aðstæður umsækjanda við framkvæmd matsins. Stjórn sjóðsins óskar því eftir því að umsækjandi skili sjóðnum greinargerð um þau framangreindra atriða sem umsækjandi telur varpa sem skýrustu ljósi á tengsl hans við Ísland. Mælst er til þess að eftirfarandi gögn séu látin fylgja greinargerðinni eftir því sem við á: 1. Staðfestar upplýsingar um nám sem umsækjandi og maki umsækjanda hafa stundað erlendis. 2. Staðfestar upplýsingar um atvinnu umsækjanda og maka umsækjanda. 3. Leigusamning eða staðfestingu á eignarhaldi á núverandi íbúðarhúsnæði. 4. Leigusamning eða staðfestingu á eignarhaldi á íbúðarhúsnæði á íslandi. 5. Skattframtöl á meðan á dvöl erlendis stóð. 6. Staðfestingu á búsetu maka, einstaklinga sem eru á framfæri umsækjanda og/eða einstaklinga sem umsækjandi er á framfæri hjá. 7. Þá getur það stutt umsókn ef fyrir liggur staðfesting þar til bærra stjórnvalda á því að umsækjandi eigi ekki rétt til töku námslána eða rétt til að þiggja styrki vegna náms í þeim löndum sem umsækjandi hefur helst dvalið síðustu ár.

Veiting námslána er ívilnandi ákvörðun um félagsleg réttindi og veitingu fjármuna úr ríkissjóði og er stjórnvöldum rétt að kveða á um skilyrði þess að slík aðstoð verði veitt, m.a. að takmarka að slíkrar aðstoðar verði notið utan Íslands. Af framangreindu leiðir að 13. gr. laga um LÍN verður ekki skýrð þannig að allir íslenskir ríkisborgarar eigi rétt til námsaðstoðar óháð búsetu. Þeir sem hafa ekki búsetu hér á landi á þeim tímabilum sem tiltekin eru í 3. gr. reglugerðar um LÍN þurfa því að sýna fram á "tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað" í skilningi 13. gr. laga nr. 21/1992 til að eiga rétt á námsláni frá LÍN. Ákvæði laga um námslán og námstyrki nr. 72/1982 gerðu ráð fyrir að allir Íslendingar hefðu rétt til námsaðstoðar hjá LÍN. Ennfremur að Norðurlandabúar og aðrir útlendingar ættu slíkan rétt að uppfylltum tilteknum skilyrðum, m.a. um búsetu hér á landi. Búsetukröfur til íslenskra ríkisborgara komu fyrst fram í lögum nr. 67/1992 um breyting á lögum nr. 21/1992 um LÍN. Var í 13. gr. laganna gerð krafa um lögheimili á Íslandi í eitt ár áður en nám hæfist og jafnframt tekið fram að íslenskur ríkisborgari héldi að jafnaði lánsrétti sínum í tvö ár eftir flutning lögheimilis til annars lands. Kom fram í athugasemdum við frumvarpið að þetta væri í samræmi við framkvæmd hjá sjóðnum og samhljóða ákvæði væri í reglugerð sjóðsins. Lögum um LÍN var breytt með lögum nr. 12/2004 eftir að eftirlitsstofnun EFTA hafði gert athugasemdir við að skilyrði láns sem væri beitt gagnvart EES-launþegum og sjálfstætt starfandi aðilum bryti í bága við reglur EES. Voru þá jafnframt hertar búsetukröfur gagnvart umsækjendum um námslán og gerð krafa um fasta búsetu hér á landi í tvö ár samfellt eða í þrjú ár af síðustu tíu árum fyrir upphaf náms. Lögunum var síðan á ný breytt með lögum nr. 89/2008 sökum athugasemda eftirlitsstofnunarinnar. Afnumdar voru búsetukröfur gagnvart efnahagslega virkum EES-borgurum og fjölskyldum þeirra. Í stað þess að gera búsetukröfur til íslenskra ríkisborgara í lögunum var sett heimildarákvæði það sem vísað er til hér að framan um að ákveða mætti að réttur til námslána tæki mið af "tengslum við íslenskt samfélag eða vinnumarkað". Af ofangreindri forsögu 13. gr. laga um LÍN og athugasemdum í greinargerðum með ofangreindum frumvörpum má ráða að upphaflegar kröfur um búsetutímabil og tengsl við vinnumarkað hafi verið settar til að verja íslenska námslánakerfið í tilefni af þeirri opnun markaða sem fólst í EES-samningnum. Skuldbindingar EES-samningsins sem um ræðir og gáfu tilefni til þessara breytinga varða EES-launþega og sjálfstætt starfandi og fjölskyldur þeirra sem falla undir ákvæði laga nr. 105/2014 um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins (áður lög nr. 47/1993 sem vísað er til í reglugerð um LÍN). Einnig voru sett skilyrði um námslánarétt efnahagslega óvirkra EES-borgara, s.s. námsmanna og lífeyrisþega, sem eiga slíkan rétt eftir fimm ára búsetu hér á landi. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 89/2008 um breyting á lögum um LÍN segir að af dómaframkvæmd hafi verið ályktað að þessir aðilar þurfi að sýna fram á ákveðin tengsl við samfélagið til að koma í veg fyrir að dvöl þeirra valdi erfiðleikum í námlánakerfi viðkomandi lands. Þykir ekki verða ráðið af innihaldi þessara breytinga á 13. gr. laga um LÍN eða af athugasemdum í frumvörpum að til hafi staðið að breyta verulega kröfum um tengsl íslenskra ríkisborgara við Ísland heldur einungis að tryggja sveigjanleika í framkvæmd. Er þetta endurspeglað í núgildandi reglugerð með kröfum um búsetutímabil sem eru mismunandi eftir því hvort viðkomandi hafi verið við launuð störf hér á landi eða ekki. Hafi viðkomandi ekki verið við launuð störf er gerð krafa um fimm ára búsetu. Íslenskir ríkisborgarar sem hafa verið virkir á vinnumarkaði þurfa að hafa verið við launuð störf í allt að eitt ár og jafnframt hafa haft búsetu hér á landi í eitt eða eftir atvikum tvö ár. EES-borgarar þurfa að vera eða hafa verið efnahagslega virkir. Samkvæmt lokamálsgrein 3. gr. reglugerðar um LÍN er eins og áður greinir í sérstökum tilvikum heimilt að leggja sterk tengsl umsækjanda við Ísland að jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði um framangreind atvinnu-og búsetutengsl. Kærandi er fæddur í öðru EES-ríki en hefur íslenskan ríkisborgararétt. Hann hefur aldrei verið búsettur hér á landi þrátt fyrir að hafa heimsótt landið reglulega og dvalið hjá ættingjum. Liggur því fyrir að réttur kæranda sem íslensks ríkisborgara til námsláns samkvæmt lögum og reglum um LÍN er bundinn við að hann teljist, þrátt fyrir að hafa aldrei verið búsettur á Íslandi, hafa nægjanlega sterk tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað þannig að jafna megi til þess að búsetukröfur séu uppfylltar. Eins og áður er rakið er veiting námslána ívilnandi ákvörðun um félagsleg réttindi. Er stjórnvöldum rétt að binda veitingu námslána við búsetu og takmarka veitingu slíkra lána við þá sem eru búsettir hér á landi og í tilteknum tilvikum þá sem hafa verið búsettir hér á landi og/eða sýna nægjanlega sterk tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað. Í síðara tilvikinu þarf að sýna fram á svo sterk tengsl að jafna megi til þess að búsetukröfur séu uppfylltar. Af þessu leiðir að þegar íslenskir ríkisborgarar hafa t.d. verið við störf í öðru landi í tiltekinn tíma og greiða þar skatta eru tengsl þeirra við Ísland talin hafa rofnað að því marki að þeir eru ekki taldir eiga rétt á námsláni frá LÍN, sbr. t.d. úrskurður í máli L-31/2016, þar sem umsækjandi var ekki talin hafa sýnt fram á nægjanleg tengsl við Ísland eftir að hafa starfað í öðru ríki í þrjú ár eftir nám. Þegar um er að ræða umsækjendur um námslán sem eru ungir, eiga ekki maka eða börn á Íslandi, hafa ekki starfað á vinnumarkaði á Íslandi og eiga ekki eignir á Íslandi eins og í tilviki kæranda telur málskotsnefnd að sú staðreynd ein og sér geti ekki leitt til þess að viðkomandi teljist ekki hafa nægjanleg tengsl. Kærandi hefur hins vegar aldrei búið á Íslandi og hefur ekki haft tengsl við íslenskan vinnumarkað. Af athugasemdum í frumvarpi við 13. gr. laga um LÍN virðist ekki útilokað að umsækjendum sem ekki hafa haft búsetutengsl við Ísland verði veitt námslán. Í slíku tilviki telur málskotsnefnd að nægjanleg tengsl verði t.d. frekar vera talin fyrir hendi þegar fyrir liggur ásamt öðrum atriðum er skipta máli að umsækjandi sem ekki hefur haft búsetutengsl hyggist flytja til Íslands og stunda þar nám eða hann tengist íslenskum vinnumarkaði eða þjóðfélagi, s.s. með félagsstarfi, sbr. t.d. úrskurð í máli L-30/2014 þar sem kærandi hafði sinnt góðgerðarstarfi á vegum íslenskra samtaka í Afríku. Sú staðreynd að móðir kæranda hafi flutt til Íslands eftir að kærandi hóf nám sitt, eigi þar eignir, hafi skilað þar skattframtölum og stundi þar nám sem og að kærandi hafi lýst því yfir að hann hyggist eiga sitt heimili þar í framtíðinni þykir ekki nægja að mati málskotsnefndar til að kærandi teljist hafa sýnst fram á nægjanleg tengsl við Ísland. Kærandi hefur gert athugasemdir við mat stjórnar LÍN á því hvort tengsl kæranda við Ísland hafi rofnað en þar hafi verið litið til þess að kærandi "hafi ekki fjölskyldutengsl umfram það sem almennt gerist með íslenska ríkisborgara". Þetta skilyrði sé ólögmætt og feli í raun í sér mismunun í garð kæranda. Sé það markleysa og með því að leggja það til grundvallar við úrlausn málsins hafi stjórn LÍN misbeitt valdi sínu. Málskotsnefnd tekur fram af þessu tilefni að eins og áður hefur komið fram eru námslán félagsleg réttindi og er úthlutun þeirra bundin við þá sem búsettir eru hér á landi eða hafa verið búsettir hér á landi í tiltekinn tíma, sbr. skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 og í sérstökum tilvikum við þá sem sýna fram á sterk tengsl við Ísland. Þá kemur fram í leiðbeiningum frá LÍN að einkum er gert ráð fyrir búsetutengslum, efnahagslegum tengslum, s.s. ráðningarsamningi eða upplýsingum um skattgreiðslur, sem þá geta m.a. verið til marks um greiðslur í sameiginlega sjóði, eða þá sterkum fjölskyldutengslum, sem að mati málskotsnefndar væru t.d. börn á framfæri viðkomandi umsækjanda sem dveldust á Íslandi og teldust þá vera fjölskyldutengsl umfram það sem gengur og gerist með námsmenn sem stunda nám utan Íslands. Verður því ekki að mati málskotsnefndar séð að slíkt skilyrði teljist ólögmætt. Kærandi hefur einnig bent á að það liggi í hlutarins eðli að þar sem hann hafi alltaf átt lögheimili í Grikklandi geti hann ekki átt skattalega heimilisfesti á Íslandi. Málskotsnefnd bendir á að þessi munur annars vegar á kæranda og hins vegar á öðrum íslenskum ríkisborgurum sem eru á sama aldri en hafa átt heima á Íslandi fram til þess er þeir hófu nám í öðru ríki er einmitt vísbending um að þessir hópar eru ekki í sömu stöðu. Þannig er heimilt, og raunar almennt gert ráð fyrir, við úthlutun félagslegra réttinda að gerður sé greinarmunur á þeim sem eru eða hafa verið búsettir hér á landi og þeim sem aldrei hafa verið búsettir hér á landi, að svo miklu leyti sem alþjóðlegar skuldbindingar, s.s. ákvæði EES-samningsins, leggja ekki bann við að gerður sé slíkur greinarmunur. Framangreind rök kæranda ásamt þeim rökum að móðir hans hafi tekið upp búsetu á Íslandi geta skipt máli við mat á því hvort kærandi geti byggt á reglum EES-samningsins við umsókn um námslán hjá LÍN, að því gefnu að kærandi geti sýnt fram á að hann falli beint eða óbeint undir þau ákvæði EES-samningsins sem eiga við um frjálsa för efnahagslegra virkra EES-borgara, þ.e. EES-launþega eða sjálfstætt starfandi EES-borgara. Þykir því rétt að gera grein fyrir reglum EES að því er lýtur að mögulegum rétti hans til námsláns.

Mat á rétti kæranda til námslána hjá LÍN á grundvelli EES-reglna. Eins og áður er komið fram er kærandi íslenskur ríkisborgari sem hefur verið búsettur í Grikklandi frá fæðingu. Kærandi hefur ekki flutt aðsetur sitt til Íslands en móðir hans sem var búsett í Grikklandi hefur flust búferlum til Íslands og stundar nám við háskóla hér á landi. Samkvæmt upplýsingum kæranda hefur móðir hans hins vegar ekki haft neinar launatekjur á Íslandi á árunum 2016-2017. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga um LÍN er gert ráð fyrir að ríkisborgarar ríkja á evrópska efnahagssvæðinu geti, að uppfylltum skilyrðum samningsins er lýtur að frjálsri för launþega og sjálfstætt starfandi, þ.e. eru efnahagslega virkir, átt rétt til námslána hjá LÍN. Ekki er gert ráð fyrir að íslenskir ríkisborgarar geti byggt á reglum EES um frjálsa för launþega eða sjálfstætt starfandi nema svo hátti til að þeir hafi í raun virkjað þann rétt með því að starfa í öðru EES-ríki (sjá mál EBD 175/78 Saunders, 11. mgr.). Þannig geta íslenskir ríkisborgarar sem snúa aftur til Íslands eftir að hafa dvalið í öðru EES-ríki á grundvelli reglna um frjálsa för byggt á reglum EES-samningsins um frjálsa för við endurkomu til Íslands (sjá m.a. dóm EFTA-dómstólsins í máli E-28/15 Jabbi, 77. mgr.). Eftir atvikum geta fjölskyldumeðlimir slíkra launþega/sjálfstætt starfandi einnig átt rétt á námslánum þrátt fyrir að vera ekki búsettir í sama ríki. Kveðið er á um félagsleg réttindi, m.a. rétt til námslána, ríkisborgara ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu sem starfa sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur á íslenskum vinnumarkaði eða teljast til fjölskyldu þeirra í 7. eða 10. gr. reglugerðar ESB nr. 492/2011, sem innleidd er með lögum nr. 105/2014, sbr. lög nr. 105/2014 um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins (áður lög nr. 47/1993). Meðal annars hafa EES-launþegar/sjálfstætt starfandi rétt til námslána vegna lánshæfs náms meðfram starfi, að uppfylltum ákvæðum laga og reglna um LÍN. Einnig eru námslán sem veitt eru börnum á framfæri EES-launþega/sjálfstætt starfandi talin til félagslegra réttinda launþegans/sjálfstætt starfandi aðila skv. 7. gr. reglugerðar ESB nr. 492/2011 (mál EDB nr. C-3/90 Bernini, 25. mgr.). Eins og áður er fram komið kallaði málskotsnefnd eftir upplýsingum um hvort móðir kæranda hefði haft launatekjur hér á landi. Samkvæmt upplýsingum kæranda hefur móðir hans ekki haft neinar launatekjur hér á landi. Liggur því fyrir að réttur kæranda til námsláns hjá LÍN verður ekki byggður á ofangreindum reglum. Eins og greinir í 3. mgr. 13. gr. laga um LÍN öðlast EES-borgarar sem eru búsettir hér á landi en eru ekki launþegar eða sjálfstætt starfandi, s.s. námsmenn eða lífeyrisþegar frá öðrum EES-ríkjum, fyrst rétt til námslána eftir 5 ára samfellda búsetu á Íslandi, sbr. 3. gr. 13. gr. laga um LÍN. Kærandi hefur ekki verið búsettur hér á landi og liggur því fyrir að hann getur ekki byggt á 3. mgr. 13. gr. laga um LÍN. Ofangreind ákvæði 1., 2. og 3. mgr. 13. gr. undirstrika þær kröfur sem gerðar eru um efnahagsleg- og/eða búsetutengsl við Ísland sem skilyrði fyrir námslánum hjá LÍN. Kærandi er ekki og hefur aldrei verið búsettur hér á landi og hefur ekki verið við störf á íslenskum vinnumarkaði. Að mati málskotsnefndar hefur kærandi ekki heldur sýnt fram á slík tengsl við Ísland að jafna megi við að skilyrði um búsetu hafi verið uppfyllt. Að mati kæranda bar stjórn LÍN að framkvæma ítarlegt mat á högum kæranda við meðferð málsins sem stjórnin hafi ekki sinnt og hafi því brotið gegn ákvæði 7. gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Við meðferð máls þessa hefur málskotsnefnd yfirfarið gögn málsins og mat LÍN á þeim og að auki kallað eftir frekari gögnum. Með vísan til þessa er ekki fallist á það sjónarmið kæranda að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn fyrrgreindum ákvæðum stjórnsýslulaga.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða málskotsnefndar að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun stjórnar LÍN frá 31. mars 2017.

Úrskurðarorð

Ákvörðun stjórnar LÍN frá 31. mars 2017 í máli kæranda er staðfest.