Úrskurður

Ár 2018, fimmtudaginn 15. mars, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-17/2017.

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd þann 25. september 2017 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 13. september 2017 þar sem hafnað var beiðni kæranda um frestun á lokun skuldabréfs. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 26. september 2017 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 30. október 2017 og var afrit þess sent kæranda og henni jafnframt veittur frestur til að koma að athugasemdum sínum. Kærandi nýtti sér það og sendi athugasemdir með bréfi sem barst nefndinni 29. nóvember 2017 og viðbótarathugasemdir þann 5. desember 2017. Voru athugasemdir kæranda framsendar stjórn LÍN 5. desember 2017.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi stundaði BS-nám við Háskólann í Reykjavík og fékk námslán á vorönn 2015. Hún hélt áfram námi og lauk BS-námi sínu vorið 2017, en hún tók ekki frekari lán hjá LÍN. Kærandi undirritaði skuldabréf vegna lánsins 24. apríl 2015. Þann 28. nóvember 2016 sendi LÍN tölvupóst um fyrirhugaða lokun skuldabréfsins á netfang sem kærandi skráði á "Mitt svæði" við umsókn sína. Í tölvupóstinum sagði m.a.:

"Efni: Lokun skuldabréfs nr. G-[...]. Meginmál: Ágæti námsmaður [...]. Á árinu 2017 verða liðin tvö ár frá því þú fékkst síðast afgreitt námslán frá LÍN eða skilaðir síðast upplýsingum um lánshæfan námsárangur til sjóðsins. Sjóðnum ber því að loka skuldabréfi þínu og miðast dagsetning lokunar við lok skólaársins eða þann 29.06.2015, sbr. grein 7.2 í úthlutunarreglum sjóðsins. Í framhaldi af því munu endurgreiðslur námslána þinna hefjast þann 30.06.2017. Sérstök athygli er vakin á því að námsmenn sem halda áfram lánshæfu námi án þess að sækja um námslán geta átt rétt á að framangreindum lokunardegi verði frestað að því gefnu að viðkomandi hafi ekki gert lengra hlé á námi en sem nemur einu ári. Þú gætir því átt rétt á slíkri frestun ef þú varst í lánshæfu námi námsárið 2015-2016 svo og ef þú skilar lánshæfum námsárangri á haustönn 2016."

Tekið var fram að frestur til að sækja um frestun á lokun skuldabréfsins væri til og með 15. desember 2016. Þar sem netfang kæranda var ranglega skráð barst framangreindur tölvupóstur ekki til hennar. Í framhaldi ákvað LÍN að dagsetning námsloka yrði 29. júní 2015 og að greiðslur skyldu hefjast tveimur árum eftir það. LÍN sendi kæranda upplýsingabréf dags. 30. júní 2017 í almennum pósti um að afborganir námslána hennar væru að hefjast 30. júní 2017. Þá áttaði kærandi sig á því að netfangið hennar hafði verið ranglega skráð. Kærandi sendi erindi til stjórnar LÍN 31. ágúst 2017 þar sem hún óskaði eftir því að skuldabréfið yrði opnað aftur og málið sett í þann farveg að hún gæti hafið afborganir af láninu tveimur árum eftir námslok. Stjórn LÍN synjaði erindi kæranda með ákvörðun 13. september 2017.

Sjónarmið kæranda

Fram kemur í kærunni að kærandi hafi lokið námi vorið 2017 en hafi hug á að hefja aftur nám haustið 2018. Kærandi tekur fram að hún sé ekki að biðja um undanþágu heldur óski hún eftir að skuldabréfið sem hafi verið lokað án hennar vitneskju, verði opnað og sett í þann farveg að hún hefji greiðslur tveimur árum eftir námslok. Skuldabréfinu hafi verið lokað án þess að hún hefði vitneskju þar um. Svo virðist sem henni hafi verið sendur tölvupóstur um fyrirhugaða lokun en ljóst sé að hann hafi ekki borist þar sem netfang kæranda hafi verið ranglega skráð í kerfi LÍN. Þetta hafi uppgötvast er kærandi hafi fengið tilkynningu í bréfpósti frá LÍN í júní 2017 um að afborganir væru að hefjast. Þá hafi komið í ljós að netfang hennar hafi verið ranglega skráð hjá LÍN. Bréf LÍN hafi komið kæranda á óvart þar sem hún hafi talið að afborganir myndu ekki hefjast fyrr en að tveimur árum liðnum. Er kærandi hafi leitað til LÍN hafi hún verið upplýst um að LÍN hafi sent henni tölvupóst á umrætt netfang sem hafi verið ranglega skráð. Kærandi bendir á að ekki hafi komið fram hvernig skráning netfangsins hafi farið fram, þ.e. hvort hún hafi fært það skriflega inn á umsókn sína um námslán eða hvort hún hafi skráð það inn í gegnum síðu LÍN. Hafi umsóknin verið skrifleg geti mistökin legið hjá LÍN. Kærandi gerir einnig athugasemdir við svör LÍN um að hún hafi ekki verið "algerlega ófær" um að sækja um frestun skuldabréfs innan tilskilins frests. Málið liggi ljóst fyrir og lúti að því að kærandi hafi ekki fengið tilkynningu um lokun skuldabréfsins. Tilkynningu sem skipti kæranda miklu máli fjárhagslega. Tilkynningu sem hægt sé að gera kröfu um að berist með sannanlegum hætti og ljóst sé að LÍN hafi fengið tilkynninguna til baka eins ávallt gerist þegar netfang er ekki réttilega skráð. Kærandi bendir á að þrjú síðustu bréf sem henni hafi borist hafi verið með almennum pósti og spyr hverju það sæti að tilkynning um lokun láns hafi ekki borist með samsvarandi hætti. Gera verði þær kröfur til stjórnvalda að íþyngjandi tilkynningar séu sendar með sannanlegum hætti. Kærandi vísar einnig til almennra reglna um meðalhóf og annarra reglna stjórnsýsluréttar og bendir á að auðvelt sé fyrir LÍN að opna málið og setja í þann farveg sem hún hafi óskað eftir. Í andmælabréfi kæranda og tölvupósti þann 5. desember 2017 kemur fram að hún hafi óskað eftir afriti að fundargerð þess fundar stjórnar LÍN sem hafi tekið erindi hennar fyrir. Af þeim gögnum verði ekki ráðið um efnislega umfjöllun annað en að erindi hennar hafi verið "synjað" án frekari skýringa. Vafamálanefnd haldi ekki fundargerðir og því sé ekki bókað hvaða rök liggi að baki ákvörðunum nefndarinnar. Stjórn LÍN fari eftir ákvörðunum vafamálanefndar og að mati kæranda fari þ.a.l. engin efnisleg umfjöllun fram um þessi mál hjá stjórn LÍN. Kærandi telur að málið snúist um hvaða kröfur megi gera til lánastofnunar eins og LÍN þegar námsláni sé lokað. Hér vegist á hagsmunir námsmanna sem telji að hefja eigi afborganir tveimur árum eftir námslok og hins vegar reglur LÍN og hvaða kröfur megi gera um tilkynningar til lánþega við lokun lána. LÍN virðist hafa þann háttinn á að senda tölvupóst þegar láni er lokað. Fram komi í athugasemdum LÍN að sjóðurinn sendi "almennt áminningu með tölvupósti." Virðist því sem almenn bréf séu einnig send um lokun lána. Það sé því ekki meginregla að senda tölvupóst og ekki verði séð að það komi fram skriflega á neinum stað að LÍN leggi alla ábyrgð á lánþega að fylgjast með tölvupóstum. Ekkert komi fram í skuldabréfinu hvernig þessu skuli háttað eða að sérstakar kvaðir séu lagðar á lánþega varðandi þetta. Þá sé hvergi lögð ábyrgð á lánþega um rétta skráningu netfangs hvað þá hvaða afleiðingar slíkt geti haft í för með sér. LÍN hafi vísað til þess að sjóðurinn hafi ekki bolmagn til að fylgjast með endursendingum. Það hjóti þó að vera krafa um að LÍN sjái til þess að tilkynningar séu sendar með öruggum hætti og fylgist með hvort bréf komi til baka. Vísar kærandi einnig til þess að bókað hafi verið á stjórnarfundi LÍN að fram hafi farið umræða um tæknilega möguleika þess að koma í veg fyrir að hægt sé að skrá netföng rangt í umsóknarferlinu. LÍN sé því meðvitað um þetta vandamál en hafi ekki tekið á því. Bendir kærandi á að hér sé um að ræða grundvallaratriði er lúti að réttlæti og vinnubrögðum LÍN.

Sjónarmið LÍN

Í athugasemdum LÍN kemur fram að kærandi hafi síðast fengið námslán á vorönn 2015. Í 7. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN komi fram að sjóðstjórn skilgreini hvað telja beri námslok samkvæmt lögunum. Það sama komi fram í texta skuldabréfs sem kærandi hafi undirritað. Samkvæmt grein 2.5.1 í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir námsárið 2014-2015 (nú grein 7.1) séu námslok skilgreind en þar komi fram að skuldabréfi sé lokað þegar námsmaður hætti að þiggja lán og sé þá miðað við lok síðasta aðstoðartímabils. Í samræmi við það hafi námslok kæranda verið skráð 29. júní 2015. Fyrsta afborgunin hafi því myndast tveimur árum eftir námslok eða þann 30. júní 2017, sbr. 7. gr. laga um LÍN. Þá segir í athugasemdum LÍN að áður en umsóknarfrestur til að sækja um frestun á lokun skuldabréfs renni út sendi sjóðurinn almennt áminningu með tölvupósti um lokun skuldabréfs til þeirra námsmanna sem það eigi við. Kæranda hafi ekki borist slík áminning þar sem netfang hennar hafi verið ranglega skráð í rafrænni umsókn kæranda um námslán fyrir námsárið 2014-2015 í gegnum "Mitt svæði". Kæranda hafi því ekki borist neinir tölvupóstar fyrr en hún hafi breytt netfangi sínu í lok júní 2017. Lánþegar beri sjálfir ábyrgð á því að skrá inn rétt netfang sem þeir óski eftir að verði notað í samskiptum þeirra við sjóðinn. Þá bendir LÍN á að sjóðurinn hafi ekki bolmagn til að fara yfir alla fjöldatölvupósta sem innihaldi almennar áminningar og/eða tilkynningar sem sjóðurinn fái endarsendar. Þá sé það stefna sjóðsins að allir póstar, tilkynningar og áminningar, hvort sem sjóðnum beri skylda til að senda þær eða ekki, fari út með rafrænum hætti. Hins vegar séu ákveðnar tegundir bréfa enn þá sendar með almennum pósti á lögheimili lánþega. LÍN bendir á að kærandi hafi haft samband við sjóðinn 24. júlí 2017 og óskað eftir því að fá frestun á lokun skuldabréfsins þar sem hún væri enn í námi og hefði ekki fengið tilkynningu um lokun á skuldabréfi sínu. Jafnframt hafi hún sótt um undanþágu frá afborgun gjalddagans 30. júní 2017. Báðum beiðnum kæranda hafi verið synjað. Umsóknarfrestur vegna frestunar á námslokum sé skýr í reglum sjóðsins en námslok séu eins og áður greinir skilgreind af sjóðstjórn í úthlutunarreglum LÍN. Jafnframt komi skýrt fram í reglum sjóðsins að námsmaður byrji almennt að greiða af námslánum sínum tveimur árum eftir námslok. Beri LÍN ekki skylda til að minna lánþega á þá umsóknarfresti sem um námslán gilda. Niðurstaða stjórnar LÍN í máli kæranda hafi verið í samræmi við lög og reglur er um sjóðinn gilda og einnig í samræmi við sambærilegar ákvarðanir stjórnar LÍN og málskotsnefndar. Fer LÍN fram á að málskotsnefnd staðfesti niðurstöðu stjórnar LÍN í máli kæranda.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um þýðingu þess tölvupósts sem LÍN sendi kæranda þann 28. nóvember 2016 og hvaða kröfur megi gera til LÍN um tilkynningar til lánþega. Að mati kæranda felur tölvupósturinn í sér íþyngjandi tilkynningu um lokun námsláns hennar. Því hafi LÍN borið að sjá til þess að tilkynningin væri send með sannanlegum hætti. Þar sem tilkynningin hafi verið send með tölvupósti hafi LÍN borið að fylgjast sérstaklega með tilkynningum um endursendingu slíks pósts eða gera aðrar ráðstafanir til að stuðla að réttri skráningu netfanga lántakenda. LÍN telur að um hafi verið að ræða almenna áminningu um lokun skuldabréfs. Það sé á ábyrgð lánþega að skrá inn rétt netfang og sjóðurinn hafi ekki bolmagn til að fara yfir alla fjöldatölvupósta sem innihaldi almennar áminningar og/eða tilkynningar. Í gögnum málsins kemur fram að LÍN sendi kæranda fjórar tilkynningar vegna máls hennar, í fyrsta lagi með tölvupósti 28. nóvember 2016 þar sem tilkynnt var um lokun skuldabréfs kæranda, í öðru lagi tilkynningu 30. júní 2017 um að afborganir skuldabréfsins væru að hefjast, í þriðja lagi tilkynningu 7. júlí 2017 um að hafinn væri frágangur á skuldabréfi vegna námsláns kæranda og í fjórða lagi tilkynningu þann 14. júlí 2017 um að skuldabréfinu hafi verið lokað. Um námslok, lokun skuldabréfa og málsmeðferð við lokun skuldabréfa er fjallað um í lögum um LÍN og úthlutunarreglum hvers námsárs. Í 4. mgr. 7. gr. laga um LÍN segir:

"Endurgreiðsla hefst tveimur árum eftir námslok. Sjóðstjórn skilgreinir hvað telja beri námslok samkvæmt lögum þessum og úrskurðar um vafatilfelli."

Í 10. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um Lánasjóð íslenskra námsmanna segir að fyrsta greiðsla af námsláni sé 30. júní tveimur árum eftir námslok, en ef námslok frestist fram yfir 30. júní vegna náms á sumarönn færist fyrsta greiðsla til 1. mars næsta árs á eftir. Í skuldabréfi því sem kærandi undirritaði þann 24. apríl 2015 segir:

"Endurgreiðsla hefst tveimur árum eftir námslok. Stjórn sjóðsins ákveður hvað teljist námslok í þessu sambandi." Þá segir í niðurlagi í meginmáli skuldabréfsins að öðru leyti gildi "um skuldabréf þetta ákvæði laga nr. 21/1992 með áorðnum breytingum."

Í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2014-2015 segir í grein 2.5.1 um lokun skuldabréfs:

Skuldabréfi er lokað þegar námsmaður hættir að þiggja lán og er þá miðað við lok síðasta aðstoðartímabils. Telst sá tímapunktur námslok í skilningi laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna og reglugerðar nr. 478/2011 um lánasjóð íslenskra námsmanna. Endurgreiðsla hefst tveimur árum eftir lokun skuldabréfs. Ef námsmaður er byrjaður að greiða af eldri námslánum og hefur nám að nýju er ekki veitt aftur hlé frá endurgreiðslum fyrri lána.

Í úthlutunarreglum vegna námsársins 2016-2017 eru ákvæði um lokun skuldabréfs eftirfarandi:

7.1 Gengið frá skuldabréfi. Skuldabréfi er lokað þegar námsmaður hættir að þiggja lán og er almennt miðað við lok síðasta aðstoðartímabils. Á það jafnt við um námsmenn sem ljúka námi og námsmenn sem hverfa frá námi án þess að ljúka því. Telst sá tímapunktur námslok í skilningi laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna og reglugerðar nr. 478/2011 um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Þegar frágangur hefst á lokun skuldabréfs skulu lántakanda og ef við á ábyrgðarmanni sendar upplýsingar um upphæð skuldabréfsins sem til stendur að loka. Ábyrgðarmaður er jafnframt upplýstur um þá fjárhæð sem hann telst ábyrgur fyrir. [...]

Í framangreindum reglum kemur fram að "skuldabréfi er lokað þegar námsmaður hættir að þiggja lán og er almennt miðað við lok síðasta aðstoðartímabils" og að sá tímapunktur teljist "námslok" í skilningi laga og reglugerðar um LÍN. Þegar námsmaður þiggur lán er fyrsti gjalddagi þess því ekki ákveðinn að öðru leyti en að hann skuli vera tveimur árum eftir námslok, sbr. 4. mgr. 7. gr. laga um LÍN og skilmála skuldabréfa LÍN. Getur stjórn LÍN m.a. ákveðið hvað teljist námslok. Samkvæmt úthlutunarreglum settum á grundvelli laga um LÍN geta "námslok" m.a. verið þrátt fyrir að námsmaður hafi ekki lokið námi.

Hin umþrætta tilkynning LÍN til kæranda 28. nóvember 2016 ber yfirskriftina "Lokun skuldabréfs nr. G-[...]" og þar er einnig upplýst um hvaða viðmiðum LÍN byggi á við ákvörðun um námslok, þ.e. að á árinu 2017 séu liðin tvö ár frá því kærandi hafi fengið námslán síðast afgreitt og beri LÍN því "að miða dagsetningu lokunar við lok skólaársins eða þann 29.06.2015, sbr. grein 7.2 í úthlutunarreglum sjóðsins." Af rökstuðningi LÍN má ráða að tilkynningin til kæranda hafi ekki falið í sér tilkynningu um fyrirhugaða stjórnvaldsákvörðun heldur hafi verið um að ræða áminningu um lokun skuldabréfs sem send sé til þeirra námsmanna sem það eigi við. Á þetta verður ekki fallist. Með bréfinu var kæranda tilkynnt um þá afstöðu LÍN að miða beri námslok hennar við tiltekna dagsetningu, enda eins og áður greinir er dagsetning fyrsta gjalddaga námsláns ekki ákveðin þegar námsmaður þiggur lán. Var því um að ræða undirbúning að íþyngjandi ákvörðun LÍN um námslok og gjalddaga námsláns kæranda. Málskotsnefnd telur mikilvægt að rétt sé staðið að þeim tilkynningum sem sendar eru námsmönnum í því skyni að fastsetja þessar dagsetningar bæði með tilliti til hagsmuna námsmanna, ábyrgðarmanna námslána og hagsmuna LÍN, m.a. með tilliti til innheimtu námslána og fyrningarreglna. Þá er einnig rétt er að geta þess að í framkvæmd LÍN, sbr. málsatvikalýsingu héraðsdóms í máli E-555/2016, og úrskurðum málskotsnefndar, sbr. t.d. mál L-4/2010, L-36/2011 og L-51/2013, hefur verið byggt á því að markmið slíkrar tilkynningar LÍN til námsmanna sé að upplýsa um lokun skuldabréfs og gefa viðkomandi jafnframt kost á að sækja um breytingu á ákvörðun um námslok. Í einu máli L-12/2015 var fallist á sjónarmið LÍN um að um áminningu hafi verið að ræða, en í málinu lá á hinn bóginn fyrir að LÍN hafi staðið réttilega að tilkynningu til viðkomandi námsmanns. Er það niðurstaða málskotsnefndar með vísan til ofanritaðs og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að í aðdraganda þess að ákvörðun er tekin um námslok og þar með um gjalddaga námsláns beri LÍN að gefa námsmanni kost á að leggja fram upplýsingar er skipta máli við ákvörðun um námslok, s.s. gögn um áframhaldandi lánshæft nám eins og í tilviki kæranda. Í gögnum málsins kemur fram að netfang kæranda var ranglega skráð hjá LÍN. Fram kemur í athugasemdum stjórnar LÍN að kærandi hafi við rafræna umsókn um námslán í gegnum "Mitt svæði" á heimasíðu LÍN skráð netfangið rangt. Verður á því byggt í máli þessu. Í úrskurðum málskotsnefndar hefur verið lagt til grundvallar að það sé á ábyrgð námsmanns að veita LÍN réttar upplýsingar um heimilisfang og netfang þannig að sjóðurinn geti sent þær upplýsingar og gögn er máli skipta við meðferð mála. Slíkt afléttir þó ekki þeirri skyldu sem hvílir á stjórnvaldi að sjá til þess að viðhaft sé vandað verklag við útsendingu bréfa er máli skipta við undirbúning stjórnvaldsákvarðana og að slík bréf berist eftir því sem kostur er námsmönnum og öðrum þeim er máli skipta. Sönnunarbyrði hvílir jafnan á stjórnvöldum um að bréf sem þau fullyrða að hafi verið sent hafi borist málsaðila. Í þessu sambandi hefur verið talið að þessari sönnunarbyrði sé almennt aflétt með því að stjórnvald hafi viðhaft fullnægjandi verklag við útsendingu erindis, sbr. úrskurður málskotsnefndar um málsmeðferð í máli L-3/2014. Það verklag sem LÍN hefur lýst gefur ekki til kynna að við útsendingu áminninga um lokun skuldabréfs séu gerðar ráðstafanir til þess að póstur til námsmanna komist til skila þegar svo háttar til að hann er endursendur af einhverjum ástæðum, enda er það afstaða LÍN að sjóðnum beri ekki skylda til að minna námsmenn á umsóknarfrest um frestun á lokunardegi skuldabréfa. Þegar svo háttar að námsmaður hefur fyrir mistök tilgreint rangt heimilisfang eða netfang, eða sjóðurinn hefur af einhverjum ástæðum ekki upplýsingar um heimilisfang eða netfang verður þó að telja að stjórnvaldi beri í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og hinni óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins um meðalhóf að gera eftir því sem kostur er viðeigandi ráðstafanir til að endursendur póstur skili sér til námsmanns. Í þessu sambandi er vísað til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5924/2010 og úrskurðar málskotsnefndar í máli L-28/2015. Ekki var gætt að þessu í máli kæranda og verður kærandi að njóta vafans í því efni. Er það niðurstaða málskotsnefndar að í þessu máli hafi kæranda ekki verið gefinn með fullnægjandi hætti kostur á andmælum í aðdraganda þess að ákvörðun var tekin um námslok og er hinn kærði úrskurður því fellur úr gildi.

Úrskurðarorð

Hinn kærði úrskurður frá 13. september 2017 í máli kæranda er felldur úr gildi.