Close contact us

Hafa samband

Nafn
Kennitala
Netfang
Skilaboð

M-5/2021 - Höfnun beiðni kæranda um að fá að undirrita skuldabréf með öðrum hætti en rafrænum.

ÚRSKURÐUR

Ár 2021, fimmtudaginn 1. júlí, kvað málskotsnefnd Menntasjóðs námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu M-5/2021:

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 29. apríl 2021 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Menntasjóðs námsmanna (hér eftir Menntasjóðs) frá 14. apríl 2021 sem tilkynnt var kæranda með bréfi dagsettu 19. sama mánaðar þar sem hafnað var beiðni kæranda um að fá að undirrita skuldabréf með öðrum hætti en rafrænum var hafnað.

Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 29. apríl 2021 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 12. maí 2021 og var afrit þess sent kæranda og honum jafnframt veittur frestur til að koma að athugasemdum sínum. Athugasemdir kæranda bárust þann 18. júní 2021 og voru þær framsendar stjórn Menntasjóðs til upplýsinga.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi sótti um námslán vegna vorannar 2021 á heimasíðu Menntasjóðs þann 11. janúar 2021. Þann 5. febrúar 2021 barst kæranda tilkynnning um að hans biði skuldabréf til undirritunar á vef Mennntasjóðs námsmanna. Þann 8. febrúar sendi kærandi tölvupóst til sjóðsins þess efnis að hann hafi ekki getað undirritað skuldabréfið þar sem hann hefði ekki rafræn skilríki. Ekki væri hægt að fá slík skilríki útgefin af ríkisvaldinu heldur einkafyrirtæki sem kærandi óskaði ekki að stunda viðskipti við. Með póstinum sendi kærandi eintak af skuldabréfinu með undirskrift sem kærandi kvað vera rafræna undirskrift af sinni hálfu sem hann mæti fullgilda. Jafnframt bauðst kærandi til þess að koma útprentuðu eintaki skuldabréfsins til Menntasjóðs undirrituðu með blekpenna. Þann 22. febrúar hafði kærandi samband símleiðis við Menntasjóð til að ítreka erindi sitt. Í kjölfarið barst honum póstur sjóðsins þar sem fram kom að kærandi þyrfti að hafa rafræn skilríki og undirrita skuldabréfið með þeim til að fá greitt út námslán sitt. Verið væri að vinna að lausn til að koma til móts við þá sem ekki gætu auðkennt sig með rafrænum hætti en eins og væri þá væru rafræn skilríki eina úrræðið.

Kærandi sendi þann 1. mars 2021 erindi til stjórnar Menntasjóðs þar sem fram kom rökstuðningur kæranda fyrir því að fá að undirrita skuldabréfið með blekpenna auk þess sem kærandi ítrekaði þá afstöðu sína að ekki væri lagastoð fyrir kröfum Menntasjóðs um rafræna undirskrift. Með ákvörðun stjórnar Menntasjóðs 14. apríl 2021 var beiðni kæranda um að fá að undirrita skuldabréfið með öðrum hætti en rafrænum synjað.

Sjónarmið kæranda

Í kæru sinni til málskotsnefndar bendir kærandi á að í hinni kærðu ákvörðun stjórnar Menntasjóðs sé fullyrt án rökstuðnings að krafa sjóðsins um rafræna undirritun sem fram komi í úthlutunarreglum sjóðsins byggi á málefnalegum sjónarmiðum, sé hvorki íþyngjandi né fari gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Með hliðsjón af því sé það afstaða stjórnar að framkvæmd og afgreiðsla við undirritun skuldabréfa sé í samræmi við úthlutunarreglur sjóðsins sem hafi fulla lagastoð. Telur kærandi þennan hluta ákvörðunarinnar ámælisverðan þar sem rökstuddum kröfum hans hafi ekki verið svarað. Enginn reki hafi verið gerður að því að benda á eða útskýra hver hin meinta lagastoð hafi verið. Þá hafi kæranda ekki heldur verið leiðbeint um að hann ætti rétt á rökstuðningi samkvæmt ákvæðum 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kærandi byggir fyrst og fremst á því að ákvæði greinar 8.1.1 í úthlutunarreglum Menntasjóðs 2020-2021 skorti lagastoð og krafa sjóðsins um notkun rafrænna skilríkja skorti lagastoð. Bendir kærandi á að það eina sem fram komi um undirritun skuldabréfa í lögum nr. 60/2020 um Menntasjóð námsmanna sé í 2. mgr. 11. gr. þar sem segi eftirfarandi: „Námsmenn sem fá námslán úr Menntasjóði námsmanna skulu undirrita skuldabréf við lántöku teljist þeir tryggir lánþegar samkvæmt úthlutunarreglunum.“ Í greinargerð með frumvarpi að framangreindum lögum sé tekið fram að með undirritun sé „jafnframt“ átt við „rafræna undirritun“. Ljóst sé að vilji löggjafans hafi verið að gera ráð fyrir báðum þessum möguleikum. Framangreint ákvæði úthlutunarreglnanna sé ekki í samræmi við lögmætisregluna sem feli það í sér að reglugerðir og ígildi þeirra eins og umræddar úthlutunarreglur þurfi að eiga sé nægjanlega stoð í lögum ef þær eru íþyngjandi fyrir almenna borgara. Skilyrði um notkun rafrænna skilríkja sé íþyngjandi og kærandi vilji ekki eiga samskipti við það einkafyrirtæki sem skilyrði um notkun rafrænna skilríkja feli í sér.

Kærandi byggir jafnframt á að hin kærða ákvörðun samrýmist ekki rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem hún beri ekki með sér að byggja á neinni rannsókn á því hvort lagagrundvöllur sé fyrir því að gera kröfu um notkun rafrænna skilríkja. Þá sé ákvörðunin ekki heldur í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem auðveldlega hefði verið hægt að ná hinu lögmæta markmiði með öðru og vægara móti til að mynda með því að fallast á beiðni kæranda um að fá að undirrita skuldabréfið með venjubundnum hætti, þ.e. með penna. Telur kærandi að hin kærða ákvörðun sé haldin það miklum annmörkum að ógildingu varði og fer þess á leit að hún verði felld úr gildi og kæranda heimilað að ganga frá undirritun skuldabréfsins á venjulegan hátt með notkun blekpenna.

Í athugasemdum kæranda ítrekar hann að málið snúist eingöngu um hvort þau skilyrði sem sett séu í grein 8.1.1 í úthlutnarreglum Menntasjóðs eigi sér næga lagastoð í 36. gr., sbr. 1. mgr. 11. gr. laga um Menntasjóð. Vísar kærandi til svonefnds Framadóms Hæstaréttar frá 1998  á bls. 1532 og álita Umboðsmanns Alþingis, t.d. í máli nr. 8670/2015 frá 14. maí 2018. Kærandi kveðst jafnframt hafna þeirri afstöðu Menntasjóðs að krafa um notkun rafrænna skilríkja sé ekki íþyngjandi, sem ekki sé rökstudd nema með tilvísun til þess að rafrænar undirskriftir séu að verða meginreglan við undirritanir hér á landi.

Sjónarmið Menntasjóðs

Í athugasemdum Menntasjóðs er vísað til umfjöllunar um reglugerðarheimildir í ritunu „Túlkun lagaákvæða“ eftir Róbert R. Spanó á bls 355-356 þar sem m.a. komi fram að reglugerðarheimild sé ákvæði sem fram komi í lögum „í stjórnlagafræðilegri merkingu, sbr. 44. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem handhafa framkvæmdarvalds, oftast ráðherra, er veitt heimld eða gert skylt að setja almennar hátternis- og eða valdbærnireglur sem hafa réttarskapandi gildi og birtar eru opinberlega með sambærilegum hætti og almenn lög.

Telji stjórn sjóðsins óumdeilt að ákvörðun um að synja kæranda að rita undir skuldabréf með öðrum hætti en rafrænum eigi sér næga stoð í þeirri reglugerð (úthlutunarreglum) sem ákvörðunin sé byggð á, en í grein 8.1.1 reglugerðarinnar segi:

Lánþegar undirrita skuldabréf fyrir hverja útborgun láns með rafrænum hætti.

Þá telji stjórnin að umrædd reglugerð eigi sér fulla stoð í lögum, en í 36. gr. laga nr. 60/2020 segi: „[r]áðherra setur úthlutunarreglur um útfærslu og framkvæmd laga þessara...“

Með hliðsjón af framagreindu telji stjórnin að fyrir liggi að stjórnvaldsákvörðun um að synja kæranda um að rita undir skuldabréf með öðrum hætti en rafrænum eigi sér stoð í stjórnvaldsfyrirmælum, þ.e. úthlutunarreglum skólaársins 2020-2021 sem eigi sér stoð í settum lögum, enda komi fram í lögum um Menntasjóð að lántakar skuli undirrita skuldabréf án þess að sérstaklega sé tekið fram með hvaða hætti það sé gert. Það hafi verið vilji löggjafans  að nánar yrði útlistað í reglugerð hvers árs, þ.e. úthlutunarreglunum, með hvaða hætti skuldabréf yrðu undirrituð. Þá telji stjórnin að sú krafa sem gerð er með úthlutunarreglunum um að lánþegar undirriti undir skuldabréf með rafrænum hætti sé ekki íþyngjandi fyrir lántaka, enda hafi þróunin verið sú að rafrænar undirskriftir séu að verða meginreglan í stað undantekningarinnar við undirritanir hér á landi, m.a. í öðrum lánastofnunum. Þá telji stjórn sjóðsins að ákvörðun stjórnar frá 14. apríl 2021 hafi verið rökstudd með fullnægjandi hætti og því hafi ekki verið þörf á að leiðbeina kæranda um rétt hans til rökstuðnings í ákvörðuninni en þar hafi verið vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnar byggði á.

Niðurstaða

Kærandi hefur kært ákvörðun stjórnar Menntasjóðs frá 14. apríl 2021 þar sem synjað var beiðni hans um að fá að undirrita skuldabréf vegna námsláns hans með öðrum hætti en rafrænum. Eins og nánar er lýst hér að framan sótti kærandi um námslán hjá Menntasjóði og í kjölfar þess tilkynnti Menntasjóður honum með tölvupósti þann 5. febrúar 2021 að skuldabréf vegna lánsins biði undirritunar hans inni á „Mitt Lán“ vegna útborgunar námslánsins. Hægt væri að fara inn á „Mitt Lán“ í gegnum heimasíðu sjóðsins. Er hann hafði samband við sjóðinn var hann upplýstur um að undirskrift með rafrænum skilríkjum væri eina úrræðið eins og er til að undirrita skuldabréfið. Deilt er um í máli þessu hvort fullnægjandi lagastoð sé fyrir kröfum Menntasjóðs um að kærandi geti einungis undirritað skuldabréf með rafrænum hætti.

Í 2. mgr. 11. gr. laga um Menntasjóð segir:

Námsmenn sem fá námslán úr Menntasjóði námsmanna skulu undirrita skuldabréf við lántöku teljist þeir tryggir lánþegar samkvæmt úthlutunarreglum.

Nær samhljóða ákvæði var í reglugerð nr. 478/2011 um Lánasjóð íslenskra námsmanna sem felld var úr gildi 1. júní sl., en þar sagði í 1. mgr. 7. gr.:

Námsmenn, sem fá lán úr sjóðnum, undirrita skuldabréf til viðurkenningar á teknum lánum. Á skuldabréfi, sem gefið verður út skv. ákvæðum þessarar reglugerðar, skal ekki tilfærð upphæð fyrr en að námi loknu.

Grein 8.1.1, 4. mgr., í úthlutunarreglum Menntasjóðs er svohljóðandi:

Lánþegar undirrita skuldabréf fyrir hverja útborgun láns með rafrænum hætti.

Samkvæmt 36. gr. laga um Menntasjóð setur ráðherra úthlutunarreglur um útfærslu og framkvæmd laganna, þ.m.t. fjárhæð og úthlutun námslána, sem og kröfur um lágmarksnámsframvindu, að fengnum tillögum sjóðstjórnar.

Engin ákvæði eru um rafræna meðferð umsókna í lögum um Menntasjóð en Menntasjóður hefur vísað til þess að ofangreind reglugerðarheimild ráðherra í 36. gr. laganna teljist fullnægjandi lagaheimild fyrir setningu hinna umþrættu skilyrða um rafræna undirskrift í grein 8.1.1.

Til þess er að líta að sérákvæði um rafræna meðferð stjórnsýslumála er að finna í IX. kafla stjórnsýslulaga. Stjórnsýslulögin gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 1. gr. laganna.

Í 1. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga segir að stjórnvald ákveði hvort boðið verði upp á þann valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls. Í 1. mgr. 36. gr. segir að þegar sett lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða venjur áskilji að gögn aðila máls eða stjórnvalds séu skrifleg skuli gögn á rafrænu formi talin fullnægja þessum áskilnaði, enda séu þau tæknilega aðgengileg móttakanda þannig að hann geti kynnt sér efni þeirra, varðveitt þau og framvísað þeim síðar. Í 1. mgr. 37. gr. kemur fram að þegar sett lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða venjur áskilji að skjal skuli vera í frumriti skuli gögn á rafrænu formi talin fullnægja þessum áskilnaði ef tryggt sé að gögnin séu óbreytt frá upprunalegri gerð. Þetta eigi þó ekki við um viðskiptabréf eða önnur bréf þar sem fjárhagsleg réttindi séu bundin við handhöfn bréfsins. Þá er í 38. gr. svohljóðandi sérákvæði um rafrænar undirskriftir:

Þegar sett lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða venjur áskilja að gögn frá aðila eða stjórnvaldi séu undirrituð er stjórnvaldi heimilt að ákveða að rafræn undirskrift komi í stað eiginhandarundirskriftar, enda tryggi rafræna undirskriftin með sambærilegum hætti og eiginhandarundirskrift persónulega staðfestingu þess sem gögnin stafa frá. Fullgild rafræn undirskrift samkvæmt lögum um rafrænar undirskriftir skal ætíð teljast fullnægja áskilnaði laga um undirskrift.

Þegar sett lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða venjur áskilja að gögn eða tiltekin atriði þeirra séu vottuð telst slíkum áskilnaði fullnægt með vottorði rafrænnar undirskriftar skv. 1. mgr. sem staðfestir þau atriði sem krafist er að séu vottuð.

Þegar sett lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða venjur áskilja ekki að gögn frá aðila eða stjórnvaldi séu undirrituð er stjórnvaldi heimilt að ákveða að aðrar aðferðir en rafrænar undirskriftir megi nota við staðfestingu rafrænna gagna.

Ofangreind ákvæði um rafræna meðferð stjórnsýslumála voru lögfest með ákvæðum laga nr. 51/2003 um breyting á stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Fram kemur í athugasemdum við frumvarpið að markmið þess er að innleiða svonefnda jafngildisleið í íslenska stjórnsýslu þannig að rafræn meðferð stjórnsýslumála teljist jafngild og hefðbundin meðferð. Þannig verði rafrænir gerningar jafngildir skriflegum gerningum og rafræna undirskriftir jafngildar hefðbundnum eiginhandarundirskriftum.

Framangreind ákvæði sem eru í IX. kafla stjórnsýslulaganna fela í sér heimild en ekki skyldu til rafrænnar meðferðar stjórnsýslu. Eiga þau það sammerkt að gert er ráð fyrir að rafræn meðferð, undirskriftir o.þ.h. teljist jafngild hefðbundinni málsmeðferð. Ekki kemur fram með beinum hætti að stjórnvaldi sé heimilt að einskorða t.d. undirskriftir við rafrænar og hafa ákvæði laganna ekki verið talin ná lengra en að gera rafræna meðferð jafngilda hefðbundinni. Þannig er skýrlega tekið fram í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins, sem varð að 36. gr. stjórnsýslulaga um formkröfur, að ekki þyki fært að svo stöddu gera stjórnvöldum skylt að bjóða almenningi að nálgast sig með rafrænum hætti, enda þótt að því sé stefnt hvarvetna sem það kann að reynast hagkvæmt. Ákvæðið veiti aftur á móti ekki heimild til þess að einskorða meðferð stjórnsýslumála við rafræna meðferð. Almenn jafnræðisrök leiði til þess, a.m.k. við núverandi aðstæður, að almenningur verði að geta borið erindi sín upp við stjórnvöld án tillits til þess hvort hann á þess kost að gera það með rafrænum hætti eða ekki. Þessi sjónarmið eru einnig ítrekuð í riti forsætiráðuneytisins „Lög um rafræna stjórnsýslu ásamt greinargerð“ sem er aðgengilegt á https://www.stjornarradid.is/media/forsaetisraduneyti-media/media/Skyrslur/Log_Rafraen_stjr.pdf og gefið var út í tilefni af umræddum breytingum á stjórnsýslulögum, en þar segir á bls. 42 um almennar reglur um rafræna meðferð stjórnsýslumála:

Áherslu ber að leggja á að með frumvarpi þessu er eingöngu lagt til að settar verði almennar reglur um rafræna meðferð stjórnsýslumála. Eftir sem áður er unnt að gera strangari eða vægari kröfur til rafrænnar meðferðar stjórnsýslumála á ákveðnum sviðum, ef ástæða þykir til. Rétt er þó að árétta að til þess að heimilt verði að víkja frá almennum reglum með þeim hætti þarf að koma til heimild í settum lögum. Í þessu sambandi skal minnt á að þegar eru fyrir hendi nokkur sérákvæði í lögum, sem lúta að rafrænni meðferð stjórnsýslumála.

Með framangreindum lagaákvæðum IX. kafla stjórnsýslulaga er kveðið á um jafngildi rafrænnar og hefðbundinnar meðferðar. Til þess að víkja megi frá ákvæðunum með þeim hætti að lánþegum hjá Menntasjóði sé meinað að njóta þess réttar til námsláns sem lögin um Menntasjóð áskilja þeim þarf að vera fyrir hendi skýr og ótvíræð heimild í lögum. Sú reglugerðarheimild 36. gr. laga um Menntasjóð sem Menntasjóður hefur vísað til í máli kæranda er almenns eðlis og kveður ekki á um sérstaka heimild til handa Menntasjóði til að áskilja að meðferð umsókna, undirritun skuldabréfa eða önnur meðferð hjá sjóðnum verði eingöngu með rafrænum hætti. Verður ákvæðum IX. kafla stjórnsýslulaga því ekki vikið til hliðar með grein 8.1.1 í úthlutunarreglum Menntasjóðs 2020-2021 sem eingöngu styðst við almenna reglugerðarheimild 36. gr. laga um Menntasjóð.

Samkvæmt framangreindu verður að telja að Menntasjóði hafi ekki verið heimilt að krefjast þess af kæranda að hann undirritaði skuldabréf vegna námsláns með rafrænum hætti og synja honum um útgreiðslu námsláns ella þar sem ekki var til þess skýr heimild í lögum. Er hin kærða ákvörðun stjórnar Menntasjóðs í máli kæranda því felld úr gildi og lagt fyrir sjóðinn að taka mál kæranda til meðferðar að nýju í samræmi við þær lagareglur sem að framan er lýst. 

 

Úrskurðarorð

 

Hinn kærða ákvörðun frá 14. apríl 2021 í máli kæranda er felld úr gildi.

 

Til baka