ÚRSKURÐUR

Ár 2023, föstudaginn 24. mars, kvað málskotsnefnd Menntasjóðs upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. M-17/2022.

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd 5. desember 2022 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Menntasjóðs námsmanna frá 10. nóvember 2022 þar sem synjað var beiðni kæranda um undanþágu vegna örorku frá afborgun námsláns með gjalddaga 1. september 2022. Kærandi fer þess á leit að réttur hans til slíkrar undanþágu verði staðfestur.

Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 5. desember 2022 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar Menntasjóðs voru settar fram í bréfi til málskotsnefndar dagsettu 20. desember 2022 og var afrit þess sent kæranda og honum gefinn kostur á að senda athugasemdir sínar. Kærandi sendi athugasemdir sínar þann 13. mars 2023. Stjórn Menntasjóðs sendi viðbótarathugasemdir 17. mars sem kærandi svaraði síðan 21. sama mánaðar þar sem hann ítrekar og bætir við fyrri röksemdir.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi tók R-lán hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna í gildistíð laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Þann 1. september 2022 sótti kærandi um undanþágu sökum verulegra fjárhagsörðugleika vegna örorku vegna gjalddagans 1. september 2022. Tekjur kæranda árið 2021 voru [rúmar 3,6 mkr.] en samanlagðar tekjur kæranda og sambúðarmaka hans voru [rúmar 17 mkr.] Þann 22. september fékk kærandi þau svör frá ónafngreindum starfsmanni Menntasjóðs að beiðni hans væri hafnað sökum hárra samanlagðra tekna hans og sambýlismaka. Kærandi sendi erindi til stjórnar sjóðsins þar sem hann mótmælti synjun umsóknar sinnar og vísaði til þess að lagaheimild skorti til að láta tekjur sambúðarmaka hafa áhrif á veitingu undanþágu afborgunar námsláns. Fór kærandi þess einnig á leit að upplýst yrði um nafn starfsmannsins sem hefði hafnað umsókn hans. Stjórn Menntasjóðs synjaði beiðni kæranda þann 10. nóvember 2022, sem tilkynnt var honum með bréfi dagsettu 14. nóvember 2022, með vísan til ákvæða úthlutunarreglna sjóðsins um að undanþága væri ekki veitt ef árstekjur lánþega væru yfir 5.127.000 krónur eða árstekjur hjóna/sambúðarfólks væru yfir 10.254.000 krónur. Þá hafnaði stjórn sjóðsins beiðni kæranda um að fá gefið upp nafn viðkomandi starfsmanns og vísaði í þeim efnum til þess að álits umboðsmanns Alþingis í máli 10652/2020.

Sjónarmið kæranda

Kærandi tekur fram í kærunni að Menntasjóður geti ekki tekið sér rýmra vald en löggjafinn heimili. Að mati löggjafans og dómafordæma Hæstaréttar verði sambúð og hjónaband ekki lagt að líku. Fjármál annars sambúðarmaka komi hinum aðilanum ekki við. Slíkt eigi við um tekjur, skuldir, sparnað og svo megi lengi telja. Það sé því ekki rökrétt, málefnalegt eða eðlilegt að leggja tekjur sambúðarmaka kæranda við tekjur hans til að synja um undanþágu.

Kærandi telur að úthlutunarreglur Menntasjóðs séu ekki reglugerð eða ígildi reglugerðar heldur vinnureglur sjóðsins. Jafnframt sé í lögum nr. 60/2020 um Menntasjóð námsmanna hvergi að finna heimild til að beita úthlutunarreglum á þann hátt sem Menntasjóður geri. Fái kærandi ekki betur séð en að Menntasjóð skorti heimild til að spyrða saman lög og reglur um hjónaband og síðan beita þeim um sambúð líkt og um hjónaband sé að ræða.

Kærandi fer þess á leit að afborgun sú sem málið snýst um verði endurgreidd honum með vöxtum, dráttarvöxtum og verðbótum frá greiðsludegi samkvæmt almennum reglum kröfuréttarins. Sú vinnuregla sjóðsins að umsókn um frestun endurgreiðslu fresti ekki innheimtu á þeim gjalddögum sem um ræðir, sbr. grein 15.2 í úthlutunarreglunum, sé ólögmæt. Í 3. mgr. 23. gr. gr. laga um Menntasjóð segi hið gagnstæða, þ.e. að umsókn um undanþágu fresti innheimtu þeirrar afborgunar sem umsóknin snúi að, enda, sbr. ummæli í greinargerð, sé: „Óeðlilegt að lánþegi sem sækir um frestun á endurgreiðslu námslána vegna verulegra fjárhagsörðugleika þurfi að standa skil á þeirri greiðslu sem umsóknin beinist að.“

Kærandi fer þess einnig á leit að málskotsnefndin skeri úr um túlkun stjórnar Menntasjóðs á áliti umboðsmanns Alþingis nr. 10652/2020. Standist sú túlkun þurfi nafn framkvæmdastjóra Menntasjóðs ekki að koma fram, enda ekki endanleg ákvörðun á stjórnsýslustigi að ræða þar sem ákvörðun stjórnar sé kæranleg til málskotsnefndar sem hafi lokaorðið á stjórnsýslustigi. 

Kærandi vísar til þess að í svari Menntasjóðs komi fram að skilgreina beri undanþáguna þröngt. Þá komi enn fremur fram í svarinu sú skilgreining Menntasjóðs á hugtakinu fjölskylda að það sé víðtækara en hugtakið hjón. Menntasjóður kjósi hins vegar að þrengja þetta víða hugtak í lögunum þannig að fjölskylda sé eingöngu tveir einstaklingar í sambúð eða hjónabandi eða einstaklingur. Slík niðurstaða stangist ekki aðeins á við skilning stjórnarinnar sjálfrar á fjölskylduhugtakinu heldur heldur fari beinlínis gegn lögunum. Ekkert tillit sé tekið til þess hve marga einstaklinga sé að finna í fjölskyldunni eða á heimilinu sem þurfi að sjá farborða, framlag þeirra einstaklinga til heimilisins og fjölskyldu né nokkurs annars. Menntasjóður virði að vettugi orðalag laganna um fjárhagsörðugleika „...hjá lánþega eða fjölskyldu hans...“ með því að líta einungis til tekna hjóna eða sambúðarfólks en líta algerlega framhjá fjölskylduaðstæðum. Þessi matskennda ákvörðun sé brot á grundvallarreglu um að athafnir stjórnvalda verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og stefna að réttmætu markmiði sem og 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga og 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Kærandi bendir á að hjón beri ýmsar skyldur gagnvart hvort öðru, m.a. gagnkvæma framfærsluskyldu og því sé mögulegt að leiða að því líkum að tekjur maka í hjónabandi megi hafa áhrif á mat á því hvort lánþegi sem sæki um undanþágu sé í fjárhagsörðugleikum. Það að teygja þessa stjórnsýsluframkvæmd yfir á sambúðarmaka og fara með sem hjón sé óheimilt og hafi verið staðfest af Hæstarétti og ótal skrifum fræðimanna er gerst þekki þessi mál.

Þá bendir kærandi á að ágreiningur máls þessa varði m.a heimild Menntasjóðs til að sækja upplýsingar um tekjur sambúðarmaka til skattsins verði ekki hjá því að gera athugasemd við þá framkvæmd. Í fyrsta lagi komi ekki fram um hvaða upplýsingar sé að ræða, hvað við þær sé gert, hverjir hafi aðgang að þeim eða hvort, hvenær og hvernig þeim sé eytt. Það eina sem komi fram þegar sótt sé um undanþágu sé að „..Menntasjóður námsmanna mun sækja upplýsingar til Skattsins um tekjur mínar og maka míns (ef við á) sem nauðsynlegar eru vegna afgreiðslu umsóknar þessarar.“ Enn sem fyrr sé Menntasjóði selt sjálfdæmi í þessum efnum , sbr.: „...sem nauðsynlegar eru vegna afgreiðslu umsóknar þessarar.“ Þessi háttsemi sé brot á ákvæðum laga um Persónuvernd nr. 90/2018. Í viðbótarathugasemdum bendir kærandi á að ríkisskattstjóri hafi í athugasemdum við frumvarp til laga um Menntasjóð gert athugasemdir við hve opin þessi heimild til gagnaöflunar væri.

Í öðru lagi kveðst kærandi ekki gefa Menntasjóði heimild til að skoða persónuleg fjármál sambúðarmaka síns þegar hann sæki um undanþágu. Það sé ekki hægt lagalega. Því síður ætti Menntasjóður að geta sótt þessar upplýsingar beint til skattsins án samþykkis sambúðarmaka og tilkynna sambúðarmakanum einungis eftirá. Slíkt samrýmdist ekki skýrum fyrirmælum Persónuverndar í máli nr. 2021112203. Kærandi vísar einnig til afstöðu starfsmanns Menntasjóðs, sbr. fylgiskjal 1, um að þessi úrskurður eigi ekki við í hans máli þar sem hann sé að endurgreiða námslán samkvæmt eldri lögum. Í viðbótarathugasemdum kemur fram sú afstaða kæranda að yngri lögin gildi þar sem eldri lögin hafi verið felld úr gildi.

Að mati kæranda virðist afstaða Menntasjóðs um undanþágu frá afborgun vera tilviljanakennd. Kærandi hafi fengið undanþágu fyrir ári síðan á greiðslu 1. mars 2022 en ekki vegna september afborgunar sama ár. Ekkert hafi breyst á þessu sex mánaða tímabili hvað varði hans hagi og sambúðarmaka hans. Svo virðist sem hvorki séu til áreiðanlegar reglur um mat á undanþágubeiðnum né að gætt sé samræmis og sanngirni milli umsókna né heldur að stjórnsýslulög séu virt. Ekki sé tekið tillit til kringumstæðna eða velferðar fólks. Reglur stjórnsýsluréttarins um rannsókn, jafnræði og meðalhóf séu virtar að vettugi.

Bendir kærandi á að Hæstiréttur Íslands hafi tekið ótvíræða afstöðu til þess að ekki megi mismuna á grundvelli tekna maka, þ.e. hjóna en ekki sambúðarmaka sem ekki sé framfærsluskyldur gagnvart hinum sambúðarmaka, sbr. dóm Hæstaréttar nr. 125/2000. Þá vísar kærandi einnig til dóms Hæstaréttar nr. 13/2020 máli sínu til stuðnings.  

Orðalag 23. gr. laga um Menntasjóð þarfnist túlkunar. Menntasjóður hafi breytt verklagsreglum fyrir um áratug og hafi þá farið að krefjast upplýsinga um tekjur maka og sambúðaraðila að geðþótta og án skýrra markmiða eða nauðsynjar. Þetta valdi því að öryrkjar í sambúð séu einu einstaklingarnir sem gert sé skylt að láta sambúðarmaka sem beri enga lagaskyldu til þess, sjá öryrkjanum farborða. Ekki verði fallist á að einstaklingar sem eigi kost á ívilnum vegna fjárhagsörðugleika njóti mismunandi réttinda eftir sambúðarstöðu eða fjölskylduhögum. Í 2. gr. mannréttindasáttmála Sameinuðu Þjóðanna sé bönnuð mismunun á grundvelli fötlunar Fjöldi annarra laga og þjóðasamninga verndi fólk gegn ómálefnalegum og handhófskenndum ákvörðunum hins opinbera, m.a. 1. mgr. 65. gr., 71. gr. og 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, 4. gr. sbr. 54. gr. laga nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu, 2. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 11. gr. laga nr. 10/1979 um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi og 1. mgr. 2. gr. og 26. gr. laga nr. 10/1997 um alþjóðasamning um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.

Kærandi fer þess á leit að málskotsnefnd staðfesti rétt hans til undanþágu frá afborgunum vegna fjárhagsörðugleika og að afborgun hans verði endurgreidd með vöxtum og dráttarvöxtum. Þá gerir kærandi alvarlega athugasemd við að Menntasjóður krefjist enn að hakað sé við samþykki þess efnis að sjóðurinn megi afla upplýsinga um tekjur maka (gifts) eða sambúðarmaka. Ekki sé hægt að halda áfram með umsóknarferli nema veita slíkt samþykki.

Sjónarmið Menntasjóðs

Í athugasemdum stjórnar Menntasjóðs er vísað til þess að kærandi hafi undirritað skuldabréf umrædds námsláns þann 9. október 1982. Í skilmálum bréfsins sé vísað til II. kafla laga nr. 21/1992 sem þá hafi verið í gildi. Í 6. mgr. 8. gr. þeirra laga komi fram tvenns konar aðstæður þar sem stjórn sjóðsins sé heimilt að veita undanþágur frá árlegri endurgreiðslu, þ.e. annars vegar skyndilegar og verulegar breytingar á högum skuldara og hins vegar ef aðstæður svo sem ef nám, atvinnuleysi, veikindi o.s.frv. valda verulegum fjárhagsörðugleikum „hjá lánþega eða fjölskyldu hans.“ Sama orðalag sé að finna í 1. mgr. 23. gr. núgildandi laga um Menntasjóð.

Lánareglur Menntasjóðs séu almenn stjórnvaldsfyrirmæli og núgildandi reglur hafi verið birtar í Stjórnartíðindum með auglýsingu nr. 378/2022, sbr. 36. gr. laga nr. 60/2020. Bendi Menntasjóður á að reglurnar séu ekki eingöngu vinnureglur heldur almenn stjórnvaldsfyrirmæli og að engu máli skipti þó að reglurnar séu titlaðar lánareglur en ekki reglugerð, þær hafi lagastoð og séu birtar líkt og önnur almenn stjórnvaldsfyrirmæli.

Í grein 15.2 í núgildandi lánareglum sjóðsins sé fyrirkomulag afgreiðslu undanþágu frá afborgunum R-lána nánar útfært. Þar komi fram að miðað sé við að almennt séu ekki veittar undanþágur ef tekjur lántaka séu yfir 5.127.000 krónur og árstekjur hjóna/ sambúðarfólks yfir 10.254.000 krónur. Komi þar skýrt fram að hið síðara viðmið sé ekki eingöngu notað fyrir hjón heldur einnig fyrir fólk í sambúð.

Kærandi hafi sótt um undanþágu frá afborgun gjalddaga 1. september 2022. Sú umsókn hafi byggt á því að örorka, þ.e. veikindi, valdi honum verulegum fjárhagsörðugleikum. Tekjur kæranda árið 2021 hafi verið [rúmar 3,6 mkr.] Samanlagðar tekjur kæranda og sambúðarmaka hans hafi verið [rúmar17 mkr.] Ágreiningur málsins virðist einskorðaður við heimild Menntasjóðs til að líta til tekna sambúðarmaka kæranda við mat á því hvort undanþáguákvæði 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992, sbr. grein 15.2 í lánareglum sjóðsins eigi við.

Tekjuviðmið 1. mgr. greinar 15.2 sé ekki fast viðmið heldur leiðbeiningarregla sem Menntasjóður noti við mat á því hvort undanþáguákvæði laganna eigi við. Í lögunum komi skýrt fram að Menntasjóður hafi heimild til að líta til hags fjölskyldu skuldara í heild. Við setningu laganna hafi löggjafinn ákveðið að nota hugtakið „fjölskylda“ sem væri víðtækara hugtak en hugtakið hjón. Í lögfræðiorðabók sé hugtakið skýrt sem „Nánustu aðstandendur, oftast maki manns og börn og foreldrar, systkini og nánustu ættingjar“ og séu því ekki gerðar kröfur til hjónabands. Hugtakið sé tiltölulega vítt í lögunum og ætti raunar að vera túlkað í samræmi við það lögskýringarsjónarmið að undantekningar skuli skýrðar þröngt. Í lánareglum Menntasjóðs hafi hugtakið hins vegar verið þrengt þannig að það nái eingöngu yfir hjón eða sambúðarmaka en ekki t.d. foreldra, börn eða systkini. Þessi skilgreining í lánareglum sjóðsins valdi því að undanþáguákvæðið eigi almennt við um fleiri einstaklinga en ella.

Það að líta til tekna maka, hvort heldur viðkomandi aðilar séu giftir eða ekki, hafi verið í framkvæmd Menntasjóðs og fyrirrennara hans um áraraðir. Beri að merkja að í grein 8.5.1 þeirra úthlutnarreglna sem í gildi hafi verið við samningu nýrra laga nr. 60/2020, þ.e. reglur ársins 2019-2020, sé sama orðalag og í núgildandi úthlutnarreglum um að líta megi jafnt til tekna hjóna og sambúðarmaka. Hafi löggjafinn hvorki séð ástæðu til að breyta orðalagi lagaákvæðisins né skýra hugtakið „fjölskylda“ þrengra í lögskýringargögnum en sjóðurinn hafi gert í úthlutunarreglum og í framkvæmd.

Einu gildi þó sambúðarmakar séu ekki framfærsluskyldir gagnvart hvor öðrum eins og við eigi um hjón. Hjón og sambúðarmakar séu hins vegar í nákvæmlega sömu stöðu hvað varði afborganir á námslánum, sbr. 67. og 68. gr. hjúskaparlaga. Sú regla undanþáguákvæðisins um að líta til tekna maka sæki enda ekki rökstuðning sinn til framfærsluskyldu heldur þess að afborganir námslána eigi ekki að vera skuldara í viðkvæmri stöðu svo íþyngjandi að hann geti ekki haldið látlaust heimili. Vísi Menntasjóður til þess að það sé forsenda óvígðrar sambúðar að viðkomandi einstaklingar séu raunverulega í sambúð, þ.e. séu með sama lögheimili. Ofangreindu til stuðnings vísi Menntasjóður til úrskurðar málskotsnefndar nr. L-3/2015.Þá telji Menntasjóður að 3. mgr. 23. gr. laga um Menntasjóð um að umsókn um undanþágu fresti innheimtu eigi ekki við um skuld kæranda, enda gildi lög nr. 21/1992 um námslánaskuld hans, sbr. ákvæði skuldabréfs þess sem kærandi undirritaði og 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis I í núgildandi lögum, sbr. einnig úrskurð málskotsnefndar nr. M-13/2021 og dóma Hæstaréttar nr. 622/2011 og 242/2010. Þá bendir Menntasjóður á að samkvæmt reglum kröfuréttar reiknist dráttarvextir að liðnum mánuði frá þeim degi sem krafa um greiðslu sé lögð fram, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, en ekki frá greiðsludegi kæranda eins og hann virðist halda fram. Þá virðist krafa kæranda um verðbætur ekki styðjast við lagarök.

Að lokum vísar Menntasjóður til þess að ákvörðun Menntasjóðs um að synja kæranda um undanþágu hafi verið tekin af stjórn sjóðsins. Fram komi í lok ákvörðunarinnar, eins og í lok athugasemdabréfs sjóðsins, að framkvæmdastjóri sjóðsins riti undir ákvörðunina fyrir hönd stjórnarinnar. Upplýsingar um hverjir sitji í stjórn Menntasjóðs séu opinberar, m.a. á vefsíðu Menntasjóðs. Ákvörðun í máli kæranda hafi verið tekin í samræmi við 4. tl. 4. mgr. 30. gr. laga um Menntasjóð þar sem skýrlega sé tekið fram að ákvörðun sem þessi skuli tekin af stjórninni sameiginlega. Þá renni sú lagagrein stoðum undir skilning Menntasjóðs um að upphaflegar ákvarðanir starfsmanna sjóðsins séu ekki endanlegar ákvarðanir, eins og áskilnaður sé gerður um í því áliti umboðsmanns Alþingis sem kærandi vísi til. Sú ályktun kæranda að sjóðnum sé skylt að upplýsa um nöfn starfsmanna sem taki slíkar forákvarðanir sæki enga stoð í það álit.

Ákvörðun stjórnar sjóðsins frá 14. nóvember 2022 hafi verið endanleg ákvörðun á því stjórnsýslustigi sem ákvörðun hafi verið tekin, þ.e. hjá lægra settur stjórnvaldi. Gildi eini þó ákvörðunin sé kæranleg til æðra stjórnvalds sem sé á öðru stjórnsýslustigi. Ekki hafi verið gerðar þær kröfur við birtingu stjórnvaldsákvarðana að allir starfsmenn sem hafi einhverja aðkomu haft að afgreiðslu máls riti nöfn sín undir endanlega ákvörðun.

Í viðbótarathugasemdum ítrekar Menntasjóður að lög nr. 60/2020 gildi ekki um umsókn kæranda, sbr. einnig úrskurð málskotsnefndar í máli nr. M-13/2021. Ákvæði sem um ræðir séu ekki efnislega samhljóða, sbr. og mismunandi útfærsla sé á undanþágum laga nr. 60/2020 annars vegar og laga nr. 21/1992 hins vegar, sbr. greinar 15.1 og 15.2 í úthlutunarreglunum. Menntasjóður áréttar að tekjuviðmið í 1. mgr. greinar 15.2 hækki hafi umsækjandi börn á framfæri og að gagnkvæm framfærsluskylda skipti ekki máli við matið heldur beri að líta heildstætt til aðstæðna fjölskyldunnar. Um sé að ræða afborgun af skuldabréfi og því eigi sjónarmið um framfærslu ekki við, enda sé Menntasjóður ekki hluti af almannatryggingakerfinu. Að því er lýtur að reglum um persónuvernd ítrekar Menntasjóður að upplýsingar frá Persónuvernd sem kærandi vísar til fjalli um fyrirkomulag samkvæmt lögum nr. 60/2020 en ekki lögum nr. 21/1992.

Niðurstaða

Kærandi stundaði nám í gildistíð laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Námslán kæranda er svonefnt R-lán sem er verðtryggt með 0,4% vöxtum en lán í þessum lánaflokki voru veitt á árunum 1992-2005, eða til þess tíma er lög nr. 140/2004 um breyting á lögum nr. 21/1992 tóku gildi. Lög nr. 60/2020 leystu af hólmi lög nr. 21/1992. Með hinum nýju lögum, sbr. og ummæli í greinargerð með frumvarpi, var fyrirkomulagi námslána breytt, m.a. tilhögun endurgreiðslu, nafni stofnunarinnar breytt í Menntasjóð námsmanna, auk þess sem eldra lánakerfi er rekið áfram sem deild innan Menntasjóðsins þar til það rennur sitt skeið.

Lög um Menntasjóð öðluðust gildi 26. júní 2020 og komu til framkvæmda 1. júlí sama ár, sbr. 37. gr. laganna. Í lögunum er ekki að finna almennt ákvæði um lagaskil, en hins vegar segir í bráðabirgðaákvæði IV að þeir sem skuldi námslán við gildistöku laganna og taki námslán að nýju geti óskað eftir því að breyta eldri námslánum sínum til samræmis við ákvæði hinna yngri laga um lánakjör og endurgreiðslur. Verður að telja að í bráðabirgðaákvæðinu komi þannig fram sá skilningur að einungis í þessu tiltekna tilviki geti lántakar óskað eftir því að um lánakjör og endurgreiðslur námslána sem tekin voru á grundvelli eldri laga fari samkvæmt hinum nýju lögum um Menntasjóð. Í öðrum tilvikum sé það óheimilt og því gildi eldri lög nr. 21/1992 um lánakjör og endurgreiðslur námslána sem tekin voru í gildistíð þeirra. Hér skiptir og máli að vísað er til laga nr. 21/1992 í skilmálum þess skuldabréfs sem kærandi undirritaði og tekið fram að þau lög gildi um lánið.

Sambærilegt bráðabirgðaákvæði var í eldri lögum nr. 21/1992 um skilin milli námslána veittum samkvæmt þeim lögum og eldri lögum nr. 72/1982 um námslán og námsstyrki. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 492/2017 kemur fram að um undanþágu vegna lána sem tekin voru í tíð laga nr. 71/1982 fari samkvæmt 5. mgr. 8. gr. þeirra laga, en lög nr. 71/1982 voru felld úr gildi með lögum nr. 21/1992. Sjá einnig dóm Hæstaréttar í máli nr. 242/1010 þar sem byggt er á því að skuldabréf lántaka hafi verið gefið út á grundvelli laga nr. 72/1982 og giltu þau lög um innheimtu námslánsins. Í sama streng er tekið í niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1013/1994 um lagaskil milli laga nr. 72/1982 um námslán og námsstyrki og eldri laga nr. 57/1976 um námslán og námsstyrki.

Eins og að framan er rakið, sbr. og úrskurðir málskotsnefndar m.a. í málum nr. M-13/2021 og M-10/2022, þá gilda ákvæði skilmála skuldabréfanna sem og eldri laga nr. 21/1992 um námslán kæranda. Verður því ekki byggt á efnisákvæðum hinna nýju laga um Menntasjóð um skilmála endurgreiðslu og undanþágu afborgana námsláns kæranda.

Málsmeðferð hjá Menntasjóði við afgreiðslu undanþágu afborgunar námsláns.

Við meðferð máls kæranda var ágreiningur um hvort starfsmanni Menntasjóðs sem svaraði kæranda þann 22. september 2022 um að beiðni hans væri hafnað hefði borið að setja nafn sitt undir svar sitt. Í athugasemdum Menntasjóðs segir að upphaflegar ákvarðanir starfsmanna sjóðsins séu ekki endanlegar ákvarðanir og að endanleg ákvörðun í máli kæranda hafi verið tekin af stjórn sjóðsins á grundvelli 4. mgr. 30. gr. laga um Menntasjóð.

Samkvæmt 30. gr. laga um Menntasjóð fer stjórn sjóðsins með yfirstjórn, mótar áherslur í starfi sjóðsins, gerir tillögur að úthlutunarreglum til ráðherra og sker úr vafamálum er varða einstaka lánþega og öðrum málum. Í ýmsum ákvæðum laga um Menntasjóð og LÍN er sérstaklega kveðið á um aðkomu stjórnar að ákvörðun um tiltekin málefni, m.a. er tiltekið í 1. og 2. mgr. mgr. 23. gr. laga um Menntasjóð og 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN að það sé sjóðstjórn sem veiti undanþágu eða heimili frestun afborgunar námslána, m.a. ef veikindi valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Í samræmi við stjórnsýsluvenju um innra valdframsal innan stofnana er þó undirbúningur eða eftir atvikum úrlausn hluta mála á hendi einstakra starfsmanna Menntasjóðs. Þannig er vanalegt, þrátt fyrir orðalag fyrrgreindra ákvæða 23. gr. laga um Menntasjóð og 8. gr. laga um LÍN, að tilteknir starfsmenn sem hafa til þess menntun og reynslu sjá um afgreiðslu á undanþágubeiðnum þegar um er að ræða einföld mál sem ekki er ágreiningur um. Vinna þeir þannig í umboði stjórnar. Slík afgreiðsla starfsmanns felur í sér ákvörðun um réttindi eða skyldur og er því stjórnvaldsákvörðun. Endanleg ákvörðun í málinu á þesssu stjórnsýslustigi er hins vegar á valdi stjórnar Menntasjóðs og er umsækjanda tjáð á þessu tímamarki að felli hann sig ekki við afgreiðslu starfsmanns sé honum heimilt að fara með málið fyrir stjórn Menntasjóðs, sbr. og 17. kafli úthlutunarreglna Menntasjóðs. Af áliti umboðsmanns má ráða að þau sjónarmið um réttaröryggi, svo sem að hægt sé að leggja formlega ábyrgð á þá er að ákvörðun standi, gildi þegar um er að ræða formlega og endanlega stjórnvaldsákvörðun í málinu. Ákvörðun starfsmanns Menntasjóðs í máli kæranda frá 1. september 2022 var ekki endanleg og fór hann með mál sitt fyrir stjórn Menntasjóðs sem tók endanlega ákvörðun í málinu. Upplýsingar um nöfn stjórnamanna eru á heimasíðu Menntasjóðs þannig að fyrir liggur hverjir stóðu að baki ákvörðun í máli kæranda. Er því ekki fallist á með kæranda að meðferð máls hans hafi ekki verið í samræmi við þau sjónarmið er fram koma í tilvitnuðu áliti umboðsmanns.  

Um tekjur sambýlismaka.

Í 6. og 7. mgr. 8. gr. laga um LÍN er kveðið á um heimild sjóðsstjórnar til að veita undanþágu frá endurgreiðslu námsláns með eftirfarandi hætti:

Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu skv. 1. mgr., að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins er enn fremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu skv. 1. mgr. ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans.

Skuldari, sem sækir um undanþágu skv. 6. mgr., skal leggja sjóðstjórn til þær upplýsingar er stjórnin telur skipta máli. Umsóknin skal berast sjóðnum eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar.

Almenn viðmið stjórnar Menntasjóðs um veitingu á undanþágu frá endurgreiðslu afborgana LÍN lána koma fram í grein 15.2 í úthlutunarreglum Menntasjóðs fyrir skólaárið 2022-2023 sem gilda fyrir gjalddagann 1. september 2022. Úthlutunarreglurnar eru staðfestar af háskóla-, iðnaðar og nýsköpunarráðherra og birtar í B-deild stjórnartíðinda með auglýsingu nr. 378/2022 þann 31. mars 2022. Eru reglurnar því bindandi stjórnvaldsfyrirmæli. Í reglunum segir eftirfarandi um umsókn um undanþágu afborgana eldri námslána:

15.2 Lán veitt á grundvelli eldri laga (V-, S-, R- og G-lán)

Ef lántaki skuldar lán sem tekið var fyrir gildistöku laga um Menntasjóð náms­manna nr. 60/2020 gilda ákvæði skuldabréfa þeirra og eftir atvikum þeirra laga sem giltu um viðkomandi lán.

Sjóðnum er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu V-, S-, R- og G-lána að hluta eða öllu leyti ef lánshæft nám, atvinnuleysi, óvinnufærni vegna veikinda og/eða örorku, þungunar eða umönnunar barna, umönnunar maka eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Almennt er miðað við að ekki séu veittar undanþágur ef árstekjur lánþega eru yfir kr. 5.127.000 og árstekjur hjóna/sambúðarfólks eru yfir kr. 10.254.000 vegna tekna ársins á undan.

Einnig er sjóðnum heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu að hluta eða öllu leyti, ef skyndileg og veruleg breyting hefur orðið á högum lánþega þannig að útsvarsstofn vegna tekna á fyrra ári gefur ekki rétta mynd af fjárhag lánþega á endurgreiðsluárinu. Heimildin miðast við að skyndileg og alvarleg veikindi, slys eða aðrar sambærilegar ástæður valdi verulegri skerðingu á ráðstöfunarfé og á möguleika til að afla tekna.

Lánþegi getur óskað eftir frestun á afborgun föstu eða tekjutengdu afborgun lánsins. Sækja þarf um frestun á hverri afborgun fyrir sig. Sé frestun veitt færist fjárhæð gjalddagans aftur á eftirstöðvar lánsins og lengir þar með endurgreiðslutíma lánsins. Umsókn um frestun endurgreiðslu frestar ekki innheimtu á þeim gjalddögum sem um ræðir hverju sinni.

Lánþegi sem óskar eftir frestun á afborgun námsláns skal sækja um það í gegnum ,,Mitt Lán“ og senda með þær upplýsingar sem óskað er eftir. Umsókn um frestun endurgreiðslna skal berast sjóðnum eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar sem óskað er eftir fresti á. Hafi ósk um undanþágu ekki borist sjóðnum fyrir þessi tímamörk er óheimilt að veita undanþágu, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992. Greiðsludreifing á gjalddaga lengir ekki framangreindan umsóknarfrest.

Umsókn um undanþágu frestar ekki innheimtu gjalddagans. Ef veitt er undanþága, þá á hún einungis við þann gjalddaga sem umsóknin miðaðist við. Veitt undanþága frá endurgreiðslu S- og/eða V-láns hefur ekki áhrif á fjölda endurgreiðsluára, þ.e. endurgreiðslutíminn lengist sem nemur undanþágutímanum. Sjóðurinn áskilur sér heimild til þess að óska eftir því að trúnaðarlæknir sjóðsins á hverjum tíma afli upplýsinga hjá viðkomandi lækni um innsent læknisvottorð og gefi umsögn um efni þess. Verði slíkar upplýsingar ekki veittar getur sjóðurinn litið svo á að fullnægjandi umsókn hafi ekki verið skilað.

Kærandi hefur vísað til þess að lagaheimild skorti til að tekjur sambýlismaka hans hafi áhrif á veitingu undanþágu afborgunar. Að mati löggjafans og dómafordæma Hæstaréttar verði sambúð og hjónaband ekki lagt að líku.

Eins og fram kemur í 2. mgr. 8. gr. laga um LÍN og skilmálum skuldabréfa R-lána er fjárhæð afborgunar af námsláni kæranda reiknuð af tekjum hans eingöngu, en ekki maka hans.

Við mat á undanþágu afborgunar samkvæmt ákvæðum laga um LÍN og reglum Menntasjóðs er gert ráð fyrir því að stjórn sjóðsins meti hverju sinni hvort félagslegar og fjárhagslegar aðstæður umsækjanda séu þess eðlis að rétt sé að veita honum undanþágu að hluta eða öllu leyti.

Málskotsnefnd telur það geta rúmast innan orðalags 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN um undanþágu ef m.a. „veikindi, [...] valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans“ að líta til tekna maka, annarra tekna heimilisins, sem og fjölda barna á framfæri umsækjanda og maka hans. Málskotsnefnd telur í þessu sambandi að gera verði greinarmun á þeim tilvikum þegar borgarar eiga skýlausan lögbundinn rétt á tilteknum greiðslum úr opinberum sjóðum sem kann að vera óheimilt að skerða vegna tekna maka, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 125/2000, og hins vegar félagslegum ívilnunum sem opinberum aðilum er heimilt að veita og geta þá sett frekari skilyrði. Ólíkt greiðslum úr almannatryggingum sem fjallað var um í fyrrgreindu máli eru félagslegu ívilnanirnar þess eðlis að þær eru tímabundar eða tilfallandi úrræði. Eins og nánar greinir í dóminum mæla hvorki 76. gr. stjórnarskrárinnar né ákvæði í alþjóðlegum skuldbindingum Íslands gegn því að greiðslur til öryrkja séu í einhverjum mæli látnar ráðast af tekjum maka og þar með heimilisins, en slíkar skuldbindingar árétti einungis þá skyldu löggjafans samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar að tryggja þeim rétt til samhjálpar sem stæðu höllum fæti. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 13/2020 segir að þótt telja megi það „aðalreglu íslensks réttar að einstaklingur eigi rétt til greiðslna úr opinberum sjóðum án tillits til tekna maka sinna [sé] víða í lögum tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks“ og vísar dómurinn í skattalög og lög um félagsþjónustu sveitarfélaga. Vísar Hæstiréttur einnig í dóm sinn í máli nr. 125/2000 þar sem segir að það geti átt við málefnaleg rök að styðjast að gera nokkurn mun á greiðslum til einstaklinga úr opinberum sjóðum eftir sambúðarformi. Sama afstaða komi og fram í dómi réttarins nr. 549/2002. Sjá einnig úrskurði málskotsnefndar í málum nr. L-3/2015 og L-6/2020.

Óvígð sambúð verður ekki lögð að jöfnu við hjónaband, m.a. er varðar gagnkvæma framfærsluskyldu, sameiginleg fjármál og eignir. Fyrrgreint orðalag 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN vísar hins vegar ekki sérstaklega til þess hvort umsækjandi sé í hjónabandi eða ekki, heldur gerir ráð fyrir mati á félagslegum og fjárhagslegum aðstæðum umsækjanda, en slíkt mat felur í sér að litið sé til heimilisaðstæðna, m.a. hjónabands eða óvígðrar sambúðar. Í þessu sambandi bendir málskotsnefnd á að í mörgum tilvikum líta opinberir aðilar til heildartekna heimilis við mat á þörf fyrir aðstoð, s.s. fjárhagsaðstoð sveitarfélaga þar sem allar tekjur, þ.m.t. tekjur maka eru taldar með. Málskotsnefnd bendir hér sérstaklega á til samanburðar á reglugerð nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfsemi gjafsóknarnefndar, sett á grundvelli 2. tl. 126. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, þar sem tekið er fram að við mat á fjárhagsstöðu umsækjenda skuli litið til samanlagðra tekna þegar umsækjandi er í hjúskap eða sambúð. Í áliti sínu nr. 11652/2022 taldi umboðsmaður Alþingis ekki ástæðu til að draga í efa að lagastoð væri fyrir því að líta bæri til eigna og tekna maka, þ.m.t. sambúðarmaka, án þess að sérstaklega væri kveðið á um slíkt í lögum. Vísað var sérstaklega til þess að ráðherra hefði heimild til að kveða nánar á um skilyrði er lytu að þeim „atriðum er líta bæri til við mat á fjárhagsstöðu umsækjenda.“

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða málskotsnefndar að stjórn Menntasjóðs hafi verið rétt að líta til tekna sambúðarmaka kæranda við mat á því hvort veikindi hans hafi valdið verulegum fjárhagsörðugleikum hjá honum eða fjölskyldu hans og að slík framkvæmd rúmist innan orðalags 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN. Að lokum tekur málskotsnefnd fram að um er að ræða undanþágu frá afborgun námsláns sem jafnan ber að skýra þröng. Þá hafa málskotsnefnd og dómstólar gert strangar kröfur um að umsækjendur leggi fram gögn um verulega fjárhagsörðugleika, sbr. m.a. niðurstaða málskotsnefndar í máli nr. L-8/2015 sem staðfest er með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-4070/2017.

Kærandi hefur í andmælum sínum gert athugasemd við að ekki sé litið til annarra fjölskyldumeðlima við mat á heimild til undanþágu. Málskotsnefnd bendir á að kærandi hefur ekki byggt á því í kæru sinni að hann hafi börn á framfæri og gögn málsins benda ekki til þess. Þetta atriði er því ekki til umfjöllunar hjá nefndinni í máli kæranda. Þó er rétt að benda á að Menntasjóður hefur við mat á veitingu á undanþágu afborgunar rúmar heimildir til að meta aðstæður umsækjenda og hefur málskotsnefnd, sbr. mál L-6/2020, bent á að þetta taki til m.a. „fjölda barna á framfæri umsækjanda og maka hans.“   

Kærandi telur ólögmæta þá vinnureglu sjóðsins að umsókn um frestun endurgreiðslu fresti ekki innheimtu á þeim gjalddögum sem um ræðir, sbr. grein 15.2 í úthlutunarreglunum. Hefur kærandi vísað til 3. mgr. 23. gr. laga um Menntasjóð um hið gagnstæða, þ.e. að umsókn um undanþágu fresti innheimtu þeirrar afborgunar sem umsóknin snúi að, sbr. og ummæli í greinargerð með frumvarpi til laganna.

Málskotsnefnd telur ekki efni til að gera athugasemdir við framkvæmd Menntasjóðs að þessu leyti, enda má ráða af ummælum í greinargerð að 3. mgr. 23. gr. feli í sér nýmæli sem ætlað sé að breyta fyrri framkvæmd. Eins og áður er rakið gilda þó ákvæði 23. gr. laga um Menntasjóð ekki um undanþágu afborgana námslána sem veitt voru í gildistíð eldri laga.

Í andmælum sínum hefur kærandi vísað til þess að ágreiningurinn lúti m.a. að heimild Menntasjóðs til að sækja upplýsingar um tekjur maka kæranda og að hann geri alvarlegar athugasemdir við þá framkvæmd. Þá sé ekki hægt að halda áfram með umsókn nema að veita slíkt samþykki. Leggur kærandi fram afrit af samskiptum sínum við starfsmann Menntasjóðs vegna þessa þar sem kærandi ber að Menntasjóði sé óheimilt að sækja framtal maka hans til Skattsins. Vegna þessa tekur málskotsnefnd fram að hvorki erindi kæranda til stjórnar Menntasjóðs né kæra hans til málskotsnefndar taka til þessa álitamáls. Þessi samskipti koma til í febrúar 2023, þ.e. eftir að kærandi bar ágreining um afborgun undir stjórn Menntasjóðs og fjallaði stjórn sjóðsins því ekki um þetta atriði. Þá tekur málskotsnefnd fram að samkvæmt lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, er það á valdsviði sérstaks stjórnvalds, Persónuverndar, að skera úr um heimildir til vinnslu persónuupplýsinga og er kæranda leiðbeint um leita þangað. Er málskotsnefnd samkvæmt framansögðu ekki bær til að fjalla um þetta atriði og er því vísað frá nefndinni, sbr. 2. mgr. 32. gr. laga um Menntasjóð.

Með vísan til ofanritaðs er kröfum kæranda um að nefndin staðfesti rétt hans til undanþágu samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga um LÍN hafnað og hin kærða ákvörðun stjórnar Menntasjóðs staðfest.  

ÚRSKURÐARORÐ

Ágreiningi um heimildir Menntasjóðs til að afla gagna frá Skattinum er vísað frá málskotsnefnd, sbr. 2. mgr. 32. gr. laga um Menntasjóð. Ákvörðun stjórnar Menntasjóðs námsmanna frá 10. nóvember 2022 í máli kæranda er staðfest.